进一步深化税制改革研究

　　经过1994年的财税改革，我国基本形成了适应社会主义市场经济要求的税收制度框架。近年来，我国又进行了统一内外资企业税、增值税转型、取消农业税、修订个人所得税等税制改革。但相对于经济社会快速发展的新形势，当前税收制度中还存在不相适应的地方。当前税收制度存在的主要问题有哪些？进一步深化税制改革的目标取向和着眼点是什么？本期“前沿关注”刊登的这篇文章对此进行了阐述。 ——编　者　

　　“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。解决制约经济社会发展的一些重大问题，如加快转变经济发展方式、调整经济结构、统筹城乡发展、促进节能减排、改善收入分配等，是“十二五”时期不可回避的重点工作。税制改革应与各项重点工作和各方面综合配套改革相呼应，不失时机地向前推进，为经济社会发展提供良好的税制支撑。

　　当前税收制度存在的主要问题

　　1994年的财税改革，基本形成了适应社会主义市场经济要求的税收制度框架。2003年以来，我国又进行了统一内外资企业税、增值税转型、取消农业税、修订个人所得税等税制改革，为促进经济社会发展作出了积极贡献。但相对于经济社会发展的新形势、新变化，当前税收制度中还存在不相适应的地方，亟需通过改革加以解决。

　　直接税和间接税比重失衡阻碍我国经济转型。当前，税收结构中主要由增值税、消费税、营业税构成的间接税比重过高，对经济转型造成了诸多负面影响。例如，间接税通常可以直接嵌入商品售价之中，属于可通过价格渠道转嫁的税，优化再分配能力低下，对于恩格尔系数较高的中低收入阶层，实际加大了其“税收痛苦”程度；间接税比重过高易推高物价、抑制内需，加大了结构调整的难度；对大部分服务行业征收营业税，会造成税收重复征收和税负偏高，使相关企业竞争力相对下降，不利于产业结构升级和服务企业专业化细分与升级发展；较高的间接税增加了企业运营的资金压力，相应减少了企业投入技术研发和设备更新的资金，增加了企业转型的难度。

　　税制结构不完善削弱政府调控经济的能力。首先，税制结构不完善削弱政府调控经济运行的能力。发达国家非常强调发挥税收的自动稳定器功能。例如，美国联邦政府超过40%的收入来自个人所得税，如果加上薪酬税，占比达到80%左右。这样，在经济波动中，税收超额累进机制可以发挥相当明显的自动稳定器功能——在经济繁荣期收入上升时，纳税人边际税率自动跳高，为经济降温；在经济衰退期收入下降时，边际税率自动下降，为经济升温。而我国的直接税中实行超额累进的是非常小的一部分，只有在工资薪金所得税中可以看出清晰的超额累进机制，但在2011年的个人所得税改革后，工资薪金所得税的超额累进只覆盖不到7%的工薪收入者。其他方面的税制基本没有体现税收的自动稳定器功能。其次，税制结构不完善削弱政府调节收入分配的能力。目前我国缺乏能够有力调节收入分配的税种。增值税、营业税调节收入分配的功能比较弱；个人所得税应发挥的“抽肥补瘦”的再分配功能远不到位；财产税中的房产税刚刚开始局部改革试点，而遗产税和赠与税还无从谈起。这极大地影响了税收调节收入分配功能的发挥。最后，资源税改革和相关配套改革不到位，影响了政府调控资源环境的能力。

　　进一步深化税制改革的目标取向

　　按照“十二五”规划的要求，结合我国经济社会发展实际和国际形势变化，进一步深化税制改革需要处理好四个方面的关系。第一，税制改革需要与经济体制改革形成紧密互动关系。税制改革应与经济体制改革相配合，在推动经济体制改革中实现税制的优化和完善。第二，税制改革需要与加快转变经济发展方式紧密结合。我国经济发展的根本出路是在科学发展观指导下加快转变经济发展方式，税制改革在加快转变经济发展方式、促进科学发展方面应当作出贡献。第三，税制改革需要与优化分配格局、调整分配关系相配套。第四，税制改革需要与建设创新型国家、发挥科技第一生产力作用相呼应。进一步深化税制改革，不仅要确保“十二五”时期税制改革任务顺利完成，而且要考虑中长期的全盘税制发展战略。为此，税制改革应消除碎片化倾向，努力从为经济社会发展全局服务出发系统推进。

　　总体来看，我国税制改革的目标取向应当是：适当降低间接税比重，提高直接税比重，实现结构性减税与结构性增税的优化平衡，建立一个能适应和有效调节经济波动，体现国家产业政策和技术经济政策，既能满足政府财力正常增长需求、又能满足优化分配格局需要的税收制度体系。

　　进一步深化税制改革的着眼点

　　稳定宏观税负，实现结构性减税与结构性增税的优化平衡，增强政府公共服务供给能力。税收收入的规模应与经济社会发展以及政府所需提供的公共产品和服务水平相适应。虽然我国财政收支总量较大，但人均财政收入和支出水平很低，世界排名处于100位之后。按照国际货币基金组织口径计算，美国、日本、德国、法国、意大利和英国2010年人均财政收入均在1.4万美元以上，而我国人均财政收入只有1166美元。增强政府公共服务供给能力，提升国民福利水平，需要保持一定的税收增长和宏观税负水平。在这种情况下，解决增加税收与降低居民税收痛苦的矛盾，需要实行结构性减税与结构性增税相结合的方式，推进税制内部结构优化平衡。

　　优化税制结构，完善税收制度体系。优化税制结构的中长期改革重点应放在进一步提高直接税比重，使直接税与货物和劳务税一起构成政府收入的主体。应研究推进环境、资源、财产等方面的税制改革，以构成完整的现代税制体系。应逐步健全地方税系，赋予省级政府适当的税收管理权限：一方面科学配置税种，依据民生需要和社会公共管理实际归属优化税收结构；另一方面构建以房地产税和资源税为主的地方税系，使其成为地方政府收入的主要来源。资源税改革从新疆开始试点正在向全国推广，今后应扩大品种覆盖面。这有望给经济欠发达但资源富集的地区提供一个财源支柱。房地产税可以逐渐成为与地方承担的社会管理职责相适应、与优化房地产调控相配套的地方税系中的支柱性税种。当然，这需要渐进推进，不能操之过急。

　　完善税种，提升税收服务经济社会发展的能力。一是进一步改革增值税，促进产业升级和经济发展方式转变。上海的增值税“扩围”改革试点各方面认同度较高，应进一步总结经验，予以推广。二是进一步完善消费税，合理引导生产与消费。目前社会比较关注的奢侈品税收方面，不同部门有不同认识。如果淡化奢侈品的概念，将其纳入中高端消费品，消费税进一步优化调整还是有空间的。三是完善个人所得税，发挥其调节收入分配的作用。个人所得税改革应坚持“综合与分类相结合”的方向，适时稳妥地向前推进。四是全面改革资源税费制度，推进资源税扩大品种覆盖面，并研究开征环境保护税，促进“两型社会”建设和经济可持续发展。五是研究推进房地产税改革。应总结上海、重庆试点以及十市“空转模拟评税”试点等经验，凝聚共识，循序渐进，使不同利益诉求得到表达和关照。

　　建立科学合理的税收政策体系，增强税收政策的弹性，提高政策效果。税制改革既需要构建一个刚性的制度体系，又需要建立一个具有一定弹性的税收政策体系，以增强税收服务经济社会发展的灵活性和针对性。应按照有利于实现科学发展和加快转变经济发展方式的要求，建立包括推进新农村建设和城乡发展一体化、支持战略性新兴产业发展、鼓励企业提高自主创新能力、促进资源节约和环境保护、推进区域协调发展、扶持就业再就业、推动实施“走出去”战略等在内的税收政策体系，发挥税收在支持中小微企业发展、促进企业研发创新、调节收入分配和引导产业结构升级等方面的积极作用。

　　深化财政分税制改革。深化财政分税制改革的意义非常重大。应坚持1994年财政体制改革的框架，把分税、分级财政体制在省级以下真正贯彻下去。现在的情况是，省以下并没有真正进入分税制状态，而是五花八门、复杂易变、具有讨价还价色彩的分成制和包干制。进一步完善分税制改革的基本思路是：通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，把五个政府层级框架扁平化为三个层级，在中央—省—市（县）三个层级框架下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，构建财权与事权相适应、财力与事权相匹配、中央与省两级自上而下转移支付加必要的横向转移支付的财税体制。这其中还涉及一些问题，需要我们进一步研究探讨：一是进一步正税清费，统筹税费关系；二是推进税收法治化进程；三是实施税收征管改革，实现税制改革和征管改革的良性互动，提高征管效率，降低征管成本。

　　作者简介

　　贾康，著名财经专家，全国政协委员。财政部财政科学研究所所长、研究员、博士生导师，中国财政学会副会长兼秘书长，国家“十一五”和“十二五”规划专家委员会委员。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。