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检察日报 无论古今，凡是国家，就会有税收，这是正道。税收是大事，应该由广大人民群众决定，这也是正道。今年两会期间，有人大代表建议将税收权力收归全国人大，我认为这个建议很好，合法有理，这才是正道。 目前的税收法治状况是什么？在18个税种中只有3个税种是由全国人大立法征收的。换言之，大多数税种不是由全国人大立法开征而是由国务院决定开征的。那么国务院为什么可以开征那么多税种呢？这源于1984年和1985年全国人大的两次授权。1984年，全国人大常委会授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例草案。1985年，全国人大授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题制定暂行的规定或者条例。这是一项范围相当广泛的授权，正是根据这一授权，国务院制定了许多税收条例草案，当然，在客观上推进了税制改革。所以说，目前这种大多数税种由政府定而不是人大定的状况，是有人大授权法作为依据的。但是授权法的正道又是什么呢？ 第一，授权只是一种例外，不是也不应当是一般或者普遍现象。否则，授权者——立法机关自己就有怠于行使职权之嫌疑了。目前大多数税种不是由立法机关制定而是根据授权法由政府制定的事实说明，作为例外和补充的授权，已经有反其道而行之的嫌疑了。似乎人大立法开征税收成为了补充，而政府决定开征税收倒成为了主流或者普遍现象。 第二，授权只是一个短暂时期，不是也不应当成为一种长久之策。从1984年、1985年授权至今，政府定的税种陆续出台，时间有先有后，但政府定税种的权力已经行使了28年。28年是什么概念？对人类历史来说，可能只是一个瞬间。但就一部法律制定而言，就一个制度的建立而言，则太长太久，几乎可以称之为“有历史”了。在这么长的历史期限内，授权一直在进行，多数税种一直由政府在定，这显然不合适，也不合法。 第三，授权只是针对一个特殊现象，基于特殊的背景，而不是也不应当针对普遍的现象和没有特殊背景。人大的两次授权，都是在我国改革开放初期，国有企业改制、工商税制改革、经济体制改革和改革开放。经过了30年的改革开放，我国法律体系已经形成，改革也取得了巨大的成就。80年代中期的授权形势和背景已经有了极大的改变。事变了，道也得变。社会发展、经济改革、法治建设等的背景都改变了，多数税种由政府定的状况和授权，当然也应当改变。 第四，授权之后不能再授权。从世界各国的法律制度看，授权既然只是一种例外，那么被授权者是不能再授权的。否则，授权就失去了意义。我国有些法律也明确禁止再授权或者转授权。但税收这个问题上，再授权或者转授权的情形却一直存在。例如，一些省市施行的房产税(物业税)试点就是。税收，不仅是国之大事，也是民之大事。 宪法规定，全国人大制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律。立法法进一步明确，对非国有财产的征收事项属于全国人大立法范围。从全世界各国法律制度看，税收从来都是国会的立法事项，而且是最古老的、最核心的立法事项。厉行法治，依法治国，税收法治是必不可少的重要内容。让税收权力回到人大立法中去，把授权的权力关进人大立法的制度笼子里，是法治之道，也是长久之道。(杨小军。作者系国家行政学院法学教研室副主任、教授) |
