姜明安:设置脱离地方行政区域的行政法院

　　在当下的条件下,要缓解行政诉讼的困境,保障行政审判的相对独立、公正,我们可以在行政诉讼体制和管辖制度上进行适度改革,并通过行政诉讼体制和管辖制度上的适度改革反推政治体制和司法体制的整体改革
　　
　　□姜明安
　　我国现行行政诉讼法第三条第二款规定了我国行政诉讼体制的现行模式:人民法院设行政审判庭,审理行政案件。这种模式既不同于英美法系由普通法院对行政行为进行司法审查的模式,也不同于大陆法系专设行政法院审理行政案件的模式。
　　普通法院模式和行政法院模式各有利弊。我国在建立行政诉讼制度时,学界和实务界均曾展开过采用两种模式中何种模式之争。但最后立法既没有完全采用英美普通法院模式,也没有完全采用欧洲大陆的行政法院模式,而是创立了一种介于二者和兼顾两者特征的在普通法院设立专门行政审判庭的模式。创立这种新型模式的初衷是想取上述两种模式之利,而避上述两种模式之弊。但到目前,我国这种行政诉讼体制模式已经运作二十多年了,实际效果却并不尽如人意。原因何在呢?是制度设计本身存在问题,还是制度运作外部条件存在问题,如政治体制、司法体制、行政管理体制存在问题?
　　我国目前行政审判实践存在的最大问题,或最大问题之一是行政审判独立性差,受干预太多,以至于当初行政诉讼制度建立时确立的目的(保护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行使职权)在很大程度上没有能够实现。笔者认为,此中的原因,应该既有体制设计本身的问题,也有体制运作的环境和条件问题。而且体制运作的环境、条件问题可能是更根本的原因。如何创造行政诉讼制度良性运作的环境,避免地方当局对行政审判的干预,以保障行政审判的独立、公正?科学设计行政诉讼体制无疑是重要的,但更重要的是要进一步推进政治体制改革、司法体制改革和行政管理体制改革,保证各级党委在宪法和法律范围内活动,保证各级政府依法行政；将各级党委、各级政府的权力都关进制度的笼子里,从而保证各级人民法院能够根据宪法和组织法独立行使审判权；与此同时,还应使司法区域的划分逐步脱离行政区域,以保证人民法院的人、财、物不受制于地方当局,使各级人民法院敢于根据宪法和组织法独立行使审判权。只有在这个基础上,我们再进而探讨行政诉讼体制本身的设计问题,才有可能真正比较彻底,比较有效地破除我国行政诉讼当前所处的困境。
　　当然,政治体制、司法体制改革受各种主客观条件的限制,只能逐步推进,不可能在短期内展开大的动作和产生即时效应。因此,在当下的条件下,要缓解行政诉讼的困境,保障行政审判的相对独立、公正,我们可以在行政诉讼体制和管辖制度上进行适度改革,并通过行政诉讼体制和管辖制度上的适度改革反推政治体制和司法体制的整体改革。为此,学者们提出了各种不同方案。其中,最主要的方案有下述五种:其一是建立法国式的行政法院,行政法院从属于行政系统,将行政复议与行政诉讼合并,确立统一的行政争议解决制度；其二是建立德国式的行政法院,行政法院从属于司法系统,但与普通法院分立；其三是将目前我国最高人民法院以下的地方各级人民法院的行政审判庭独立出来,建立专门行政法院,但专门行政法院仍从属于最高人民法院；其四是现行各级人民法院设行政审判庭的基本体制不变,但在管辖制度上改目前第一审行政案件一般由被告所在地法院管辖为法院相互交叉管辖:被告为甲地的案件,由乙地法院管辖,反之,被告为乙地的案件,由甲地法院管辖；其五是坚持行政审判庭体制不变,但在管辖制度上改目前第一审行政案件一般由基层人民法院管辖为由中级人民法院管辖:基层人民法院不设行政审判庭,不审理行政案件。
　　笔者多年来一直主张第五种方案。主要理由有五:其一,区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件特别难于摆脱地方干预,难于公正；其二,基层法院行政案件太少,审判人员难于积累行政审判经验；其三,基层法院行政案件太少,一些行政法官无活干而被借调去搞非诉执行,如征收、拆迁等,这使行政相对人对民告官诉讼失去信任和信心,其四,实行第一、二种方案需要修改宪法和行政诉讼法,短期内难于做到,且成本太高；第五,实行第三种方案对解决地方当局干预几乎不起作用,地方当局不会因为你名称不叫“行政审判庭”而改叫“行政法院”而不干预。而且,另设一套法院系统,同样存在成本太大的问题。
　　实行第五种方案,有人担心行政诉讼提高管辖级别会给诉讼当事人带来不方便。其实,这种担心是完全不必要的,因为今后中级法院集中管辖一审行政案件,可设置多个巡回审判庭。而巡回审判庭受案、审案并非一定在大中城市,而是主要在区县基层法院,甚至可在原告所在的乡、镇、村,会更便于当事人诉讼。
　　最近,有人提出行政诉讼体制改革的第六种方案:在最高人民法院之下设置作为专门人民法院(如军事法院、海事法院等)的行政法院,专门行政法院不按行政区域设置,几个区县设一个初级行政法院；几个地市设一个中级行政法院；几个省、自治区、直辖市设一个高级行政法院；最高人民法院为实际的最高行政法院。高级行政法院的法官由全国人大常委会任命；初、中级行政法院的法官由省、自治区、直辖市的人大常委会任命；各级行政法院的经费均由国家预算(而非地方预算)开支。笔者认为,这个方案优于前五种方案,并具有一定可行性,主要理由有四:其一,行政法院不从属于地方,人、财、物基本脱离地方控制,有望较大程度摆脱地方当局干预,增强相对独立性；其二,整个系统仍在人民法院体系内,性质上属于专门人民法院,故无须修改宪法和组织法；其三,办公设施可部分利用原专门法院(如原铁路法院、森林法院、海事法院)的设施,法官由现在各级法院行政审判庭的法官转任,不会增加过多成本；其四,也是最重要的,可为今后的整个司法体制改革探路。如果此次行政法院脱离行政区域运作顺利,转型成功,三、五年后,整个人民法院的体制即可(通过修宪和修改组织法)依此路径全面转型。到那时,行政法院即使仍作为行政审判庭归属人民法院,亦无不可。因为在排除了地方当局的干预后,行、民案件由一套法院统一审判的体制可能更有利于保障审判的公正和效率。
　　因此,这次修改《行政诉讼法》,在行政诉讼体制和管辖制度的修改上,笔者主张力争第六方案:设置脱离地方行政区域的地方行政法院。如果此方案经努力仍无望实现,则笔者主张将第五方案作为第二选择,即行政审判庭体制不变,但撤销基层人民法院行政审判庭,第一审行政案件改由中级人民法院管辖。