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当前位置：法律图书馆>>法治动态>>法治焦点>>行诉法二次审议：设立行政法院最受学界期盼 行诉法二次审议：设立行政法院最受学界期盼 2014-9-2 9:30:23 来源：法制日报——法治周末 设立行政法院最受学界期盼
8月25日下午，十二届全国人大常委会第十次会议举行第一次全体会议，全国人大法律委员会副主任委员李适时作关于行政诉讼法修正案草案修改情况的汇报和立法法修正案草案的说明。 新华社 原题：行诉法二次审议稿直指行政诉讼“三难” 设立行政法院最受学界期盼 我国行政诉讼制度在很大程度上是以行政处罚案件为模型而建立起来的，造成了案件种类非常单一、制度设计缺乏通盘考虑。所以，在制度建立的科学性和合理性方面，显然需要作出较大幅度的修改和完善 法治周末见习记者 蒲晓磊 8月25日至31日，十二届全国人大常委会第十次会议在北京举行，会议继续审议行政诉讼法修正案（草案）。据了解，二次审议稿作出重要修改，将着力解决行政诉讼中的“立案难、审理难、执行难”问题。 被俗称为“民告官”的行政诉讼，在现实中面临着种种障碍，这也使得行政诉讼法修正案如何规定备受关注。自去年12月开始，行政诉讼法修正案(草案)在中国人大网上公开征求意见，至今已收到了5000多条意见。 行政诉讼法的修改在学界和实务界一直备受关注，在人大常委会第十次会议召开前，中国行政法学研究会2014年年会于8月23日在郑州大学开幕，来自全国行政法理论界和实务界的280余位知名专家、学者，围绕“国家治理体系现代化与行政法”主题展开深入探讨。 “目前，我们国家对信访制度进行改革，让信访制度回归本位。所以，在未来，行政复议、行政诉讼在化解矛盾方面应该承担更重要的任务。要修改好、完善好这两部法律，是我们下一步要做的重点工作。”全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东在年会上说。 “行政审判体制改革特别是设立行政法院的问题，现在已经成为行政制度修改的1号问题。如果行政诉讼审判体制改革不能够跨进一步，会直接影响到本次行政诉讼法的修改质量。”来自最高法院的粱凤云法官提出了修改建议。 信“访”不信“法” “我们中国行政法制的发展，行政诉讼法和行政审判制度功不可没。某种意义上可以说，我们是诉讼先行的道路，在很多行政审批方面(的法律)没有出来的时候，我们先出台了行政诉讼法，进而倒逼了行政法(其他法律)的出台。”中国行政法学研究会顾问、国家行政学院法学部主任胡建淼教授如此指出。 正如胡建淼所言，在这部于1989年通过、在1990年10月1日开始施行的法律出台后，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等规范行政权力行使的法律相继出台，我国行政立法逐步完善。 据统计，行政诉讼法实施20多年来，法院总共审理了约200万起“民告官”案件，“民告官”逐渐成了一种社会常态。然而，作为行政诉讼案件中三大“顽疾”的“立案难，审理难，执行难”，并未因为行政诉讼法的出台而得到解决。 面对行政诉讼立案难的局面，最高法院曾在2009年连续下发多份文件，其中《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》要求：“各级人民法院要高度重视行政诉讼立案工作，不得随意限缩行政诉讼受案范围，不得额外增加受理条件。上级人民法院要加强行政诉讼立案监督，对于符合立案条件不予受理的，及时予以纠正，防止因当事人告状无门而到处上访，激化社会矛盾。” 但行政诉讼案件的受理之路仍然不顺。据最高法院数据，2011年，全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件，占全部一审结案总数的7.8%，是民商事案件的7.8倍。 中国政法大学副校长马怀德教授认为，对于“民告官为什么这样难”的理解，不仅要从法院角度观察，还要从原告和行政机关的角度出发来理解。 “首先，从原告的角度来看，老百姓存在着不会告、不愿告、不敢告的现象。其次，从被告的角度来看，行政机关存在着不配合、干预多、易报复的现象。我曾经观察过一些现象，原告不敢告，怕行政机关会采取选择性执法的方式来报复自己。”马怀德作出了这样的分析。 与此同时，本应作为“缓冲地带”的行政复议，也未能发挥应有的作用。“实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好地发挥作用。”全国人大法律委员会副主任委员李适时说。 基层法院受行政机关过度干预造成行政审判不公正、行政机关拒不履行行政判决等原因，导致行政案件“判后必上诉”的现象屡见不鲜。 以2011年为例，当年全国行政案件的上诉率达到了创记录的72.85%，分别是刑事和民事上诉率的6倍和2.4倍。行政案件的申诉率高达8.5%，是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍。 “行政诉讼的数量每年12万件左右，相对应的是高达数百万的信访案件，所以，这两个制度没有发挥应有的作用。”此次召开的研究会年会上，童卫东在谈到行政诉讼法与行政复议法的修订工作时指出。 “全国行政审判(的上诉率)是70%，有的省份达到了100%，甚至还超过了100%，当然超过100%是由于计算方式的原因，但是我们也可以看到，行政案件的上诉率是非常之高，并且相比民事来说要高很多。”梁凤云法官说。 “由此导致的直接后果就是老百姓‘信访不信法’、‘信上不信下’，大量本该通过诉讼终结的纠纷都涌入信访部门。”中国政法大学公共决策研究中心在今年2月《行政诉讼法修正草案研判》的分析中指出。 中国政法大学公共决策研究中心在分析中指出，行政诉讼法主要围绕行政处罚行为设计，缺乏对全部行政行为的科学把握。由于我国行政诉讼制度起步比较晚，经验还不够丰富，当时起草行政诉讼法时，对行政行为的理解基本上仅限于司法实践中常见的、一定范围内的行政处罚行为。行政处罚行为虽然是重要的行政行为种类，但并不能涵括所有行政行为种类。 “可以说，我国行政诉讼制度在很大程度上是以行政处罚案件为模型而建立起来的，造成了案件种类非常单一、制度设计缺乏通盘考虑。所以，在制度建立的科学性和合理性方面，显然需要作出较大幅度的修改和完善。”中国政法大学公共决策研究中心指出。 变革观 整体观 开放观 在去年的最后几天，备受关注的行政诉讼法修正案(草案)终于提上了全国人大常委会的台面开始被审议，迎来了1989年通过后的首次修订。 行政诉讼法在首次修订后即有诸多亮点，包括“行政机关不得干预、阻碍法院立案”“扩大受案范围，降低诉讼门槛”“完善管辖制度，排除外来干扰”“完善证据制度”“破解执行难，要敢于公告”“检察院监督行政审判可提检察建议或抗诉”等。 “被诉行政机关负责人应当出庭应诉”“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”……此次的二次审议稿修改直指行政诉讼中的“三难”。 学界与业界对于行政诉讼法修订的建议仍然在持续升温，这种现象从此次行政法年会上专家的发言就可见一斑。 “在行政诉讼法修改当中，确实存在着保守这样一种状态。”上海市高院副院长吴偕林指出。 苏州大学法学院教授章志远认为，行政诉讼法修改在整体上应该有三种观念作支撑：变革观、整体观、开放观。 “行政诉讼制度已经发生了变迁，修改必须沿着这样的历史和当下的逻辑。我们应该站在国家纠纷预防能力、纠纷化解能力，司法审查能力的角度，对行政诉讼制度作出方案。”章志远说。 在章志远看来，行政诉讼法修订工作是一种系统工程。从外部来看，国家行政纠纷当中有复议制度、信访、调解，这就要求必须把行政诉讼个体放在这样一个体系当中思考。从内部来看，行政诉讼制度有主观诉讼和客观诉讼，要有主次之分。“第一条灵魂条款怎么去写，整体观点应该是二审、三审当中贯彻的一个理念”。 关于开放性的观点，章志远认为应当在修改观念和征求意见两方面得以体现。一方面，过去解决中国行政审判“三难”问题的管辖改革方式已经遇到了瓶颈，未来可以考虑秉承一种开放观，“我们能不能借鉴于其他西方国家的诉讼，在条款有所体现”。另一方面，未来关于行政诉讼法的讨论还可以进一步展开，包括学者、社会成员、律师、各行各业在内的不同群体都可以释放出改革的主张和声音。 学界呼吁设立行政法院 在2013年，全国人大常委会副委员长万鄂湘先后到北京和福建调研，提出设立行政法院。与此同时，也有来自法院系统和学界的声音认为，设立与行政区划分离的行政法院，可以使司法免受行政权力干预。 “实践中，行政机关干预、阻碍法院受理行政案件的情况较多，特别是对涉及房屋拆迁、土地征收等案件的起诉。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安指出。 马怀德将问题的解决方法直指“修改现行行政审判体制”。在他看来，无论是提高管辖级别还是集中管辖、交叉管辖的方法，都不能使这种问题得到解决。马怀德建议设立独立的行政法院来解决这一问题，“这种隶属于最高法院直接管辖的体制，可以排除地方政府的干预”。 马怀德的这一主张，在此次行政法研究会年会上得到了最高法院粱凤云法官的支持。 清华大学法学院何海波教授也认为，行政审判目前遭受到的艰难窘迫，要归因于现在的审判机构不独立。“这次行政诉讼法修改，其他的一条不动，只要能把审判体制搞好，审判提高具有足够的独立性和权威性，行政审判必定有很大的、很明显的改观。”何海波说。 何海波介绍，当前关于行政审判体制具体的改革方案主要有四种：设立行政法院、提级管辖、集中管辖、在现行体制上作出调整。“其中，行政法院方案是其中最优的选择。” “但是在制度的设计上，我们还要考虑其他的问题，比如说成本问题。”何海波话锋一转。何海波举例分析道，如果行政法院数量过少，会提高人们在路程、时间等方面的诉讼成本。 在何海波看来，行政法院需要进行精细的设计。“老百姓说‘路远不是问题，不公正才是大问题’，这是对部分问题的回应，成本的问题仍然是需要计算的。我们设立多少法院、多少层级的法院，跟我们对行政诉讼案件数量的预估、预判有关系。行政诉讼案件数量的预判，又跟行政诉讼制度有效性有关系，以及跟复议制度能在多大程度上分流行政机关有关系。”
日期：2014-9-2 9:30:23 | |
