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一、修订必要性 现行《中华人民共和国海关稽查条例》（以下简称《条例》）自1997年1月3日由国务院颁布施行以来，对于改进监管服务、加强综合治税、打击走私违法行为等海关重点工作发挥了重要作用。但《条例》已施行近20年，随着形势的发展变化以及海关业务领域和职责任务的不断拓展，已不能很好地适应形势发展要求和执法实践需要，有必要予以修订。 （一）《条例》修订是落实简政放权要求、维护进出口公平正义的根本要求。 根据中央转变职能、简政放权的要求，政府要减少事前审批，加强事中、事后监管。海关根据这一要求，取消、下放了部分行政审批项目。但在放权的同时，监管也要及时跟进，因此需要完善配套管理措施，实现“放得开”与“管得住”的有机结合。海关稽查是海关事后监管的重要手段，在新形势下需要通过修订《条例》补充增加风险管理、信用管理、引入中介协助稽查、简易稽查程序等相关内容，以适应新形势下履行职责的需要。 （二）《条例》修订是不断深化海关改革、更好履行把关服务职能的迫切要求。 《条例》施行以来，正值我国扩大对外开放的关键时期，我国进出口贸易的规模和进出口企业的数量都呈几何数量增加。海关监管业务量不断增大，进出口企业对通关便利的要求不断提高，海关有效监管和高效运作的矛盾日益凸显，迫切需要改革传统监管模式，将集中力量实施口岸通关监管调整为分流部分企业（主要是高信用企业）及其货物到事前和事后监管环节来管理，缓解通关监管的压力，即实现海关监管的“前推、后移”。“前推”，就是要严格实行企业信用管理和风险管理，从源头上强化企业的监控和动态调整。“后移”，就是在保证高信用企业通关便利的同时，综合运用各种稽查方式，加强对此类企业的后续监管。因此，有必要修改《条例》，确保这一改革要求从立法层面得到落实。 （三）《条例》修订是保证与上位法和国际规则协调统一的客观要求。 近年来，随着《海关法》、《对外贸易法》等法律相继修订出台，《条例》的部分内容与上述法律存在不一致；同时一些国际规则对海关工作提出了新要求，客观上需要通过修订《条例》使之与上位法以及国际规则的有关规定保持衔接。 二、主要修改内容 （一）关于稽查工作新职能。 新形势下海关稽查的主要任务是“监督企业进出口行为，查发企业各类问题，验证企业守法情况，完善海关管理”，这体现了海关稽查职能重心由“查”到“管”的转变： 一是“验证企业守法情况”。《中华人民共和国海关稽查条例（修订征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）第二条关于“稽查”的定义中增加了“海关对与进出口活动有关的被稽查人进行评估和检查”的内容。 二是“完善海关管理”。主要体现在征求意见稿第九条至第十二条。如第九条规定，“被稽查人应当按照海关管理要求，建立与进出口活动有关的内部管理制度，并接受海关的监督和检查”。海关对被稽查人的内部管理等提出要求，体现了海关管理的现代化，与世界海关管理的通行做法接轨，有利于中国海关与各国海关开展互助合作。 三是增加规定了海关稽查可以对行业、商品信息、市场行情开展调查的管理方式。征求意见稿第八条规定，“海关可以向被稽查人和与进出口活动有关的市场、行业或者行业协会收集特定商品、企业、行业的有关信息，核实、印证、评估被稽查人进出口贸易状况。有关单位和人员应当予以配合”。这一规定主要为国家和进出口企业提供更多的分析预警等服务功能，以满足海关加强管理和服务的需要。 四是增加了被稽查人通过自律管理进行自我监督、自我规范的管理方式，鼓励被稽查人增加守法自律意识，同时为被稽查人提供自律整改的渠道。征求意见稿第十一条规定，“被稽查人对其经营管理状况进行自律管理，发现存在不符合海关管理规定的，可以向海关如实报告，并及时纠正”。该条包含了被稽查人主动自查和按照海关要求开展自查两种方式。 （二）关于保障被稽查人合法权益。 一是进一步规范了稽查告知程序。征求意见稿第二十一条规定，“海关作出稽查结论之前，应当将稽查认定的事实告知被稽查人；被稽查人对稽查认定的事实有异议的，应当自被告知之日起七日内向海关书面反馈有关意见”。与《条例》的“稽查报告报送海关前，应当征求被稽查人的意见”相比，稽查告知程序保障了被稽查人在稽查处理前的知情权和陈述、申辩权利。 二是进一步规范了对被稽查人异议的复核程序。征求意见稿第二十二条规定，“被稽查人对海关稽查认定的事实提出异议的，海关应当进行复核；被稽查人提出异议的理由成立的，海关应当采纳”。设立复核程序作为相应的后续处理程序，以切实保证被稽查人的合法权益。 （三）关于简政放权、转变职能以及提高海关管理效能。 一是征求意见稿增加了委托中介机构协助稽查的内容。征求意见稿第十六条规定，海关和被稽查人可以委托具有法定资质的社会中介机构就有关事项出具专业评估报告等。 二是建立了简易稽查程序（征求意见稿第二十四条）。 三是规定了风险管理和信用管理（征求意见稿第七条、第十七条）。 （四）关于与上位法进行衔接。 一是关于稽查的期限。根据《海关法》的规定，对于保税货物和减免税货物的稽查期限为“海关监管期限内及其后三年内”，为此，征求意见稿第十三条作了修改。 二是关于稽查对象。《对外贸易法》规定个人也可以从事对外贸易，因此有必要将范围扩大至个人。 三是稽查职权中查询的对象。《海关法》规定海关可以查询被稽查人在金融机构、邮政企业的存款、汇款等与进出口活动有关的金融业务，征求意见稿第十四条中增加了邮政企业。 四是根据《海关法》的规定，将《条例》中“经海关关长批准”修改为“经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准”。 五是根据《行政强制法》的规定，将《条例》中的“封存”修改为“查封”。 三、需要说明的主要问题 （一）关于“海关稽查”的定义。 新形势下海关稽查的职能定位发生了很大的变化，这一变化需要在“海关稽查”的定义中得到体现：一是海关稽查不再拘泥于对“货物放行后”的管理，规定了事前“评估其进出口信用状况和风险状况”，事后“检查其进出口活动的真实性、合法性和规范性”，实现了海关监管的前推后移；二是海关稽查不再拘泥于账簿、单证、货物，而是贯彻“由企及物”的管理理念，明确“海关对与进出口活动有关的被稽查人进行评估和检查”，通过管好企业达到管住货物的目的。 （二）关于信用管理和风险管理。 海关稽查需要依托企业信用管理和进出口风险管理来实施。信用管理是海关根据企业进出口守法记录等信用情况，按照客观公正的标准评定不同企业的信用管理类别，实施差别化的监管措施。打个形象的比方，就是将信用好的企业评定为VIP，将信用差的企业纳入“黑名单”，落实“守法便利、违法惩戒”。风险管理是针对企业具体发生进出口活动时海关实施针对性风险研判及风险防控的管理过程，是“一事一议”式的管理。例如，某企业评定为高信用企业，可以享受VIP通关待遇，但当该企业进出口的具体某票货物存在价格低报或偷逃许可证风险时，海关同样会对其进行风险锁定加强监控或稽查。信用管理和风险管理有机结合，实现海关稽查工作“耳聪目明”，提质增效。 （三）关于企业自律管理。 近年来，随着法治政府和法治型海关建设的不断推进，海关执法理念也在不断发展和完善，更加注重宽严相济和刚柔并举。鼓励企业自律管理是践行这一执法理念的重要举措，促进海关监管与企业自律有机结合。征求意见稿增加了这一内容，并在法律责任部分对企业自查后主动报告发现问题的行为作出依法从轻、减轻或不予行政处罚的规定。上述规定有利于鼓励和引导企业积极开展自律，有效解决在现有法律框架下企业即使发现自身过错也不愿或不敢主动向海关报告的问题。同时也体现了海关监管宽严相济的执法原则，有利于促进企业守法自律和主动自查自纠，实现海关监管与企业自律的有机统一。 （四）关于委托中介机构。 从2008年开始，海关稽查部门启动了借助社会中介机构审计力量开展企业稽查试点工作，这是海关丰富稽查手段、提高稽查效能的重要尝试，该项工作取得了一定的成效。在当前中央提出转变政府职能，创新社会管理模式的新形势下，海关借助社会力量协助行政管理工作势必将有更大的发展，征求意见稿增加了相关内容，为海关委托中介机构协助稽查提供了法律依据。 （五）关于简易程序。 《条例》关于稽查程序的规定比较复杂，未区分不同情况均适用统一的稽查程序。随着稽查部门承担的监管任务不断发展、稽查作业量不断提升，对每单稽查作业均适用普通程序势必影响工作效率。征求意见稿在保留原有稽查程序的基础上，针对内容简单、单一的检查事项设定了稽查简易程序，有利于提高海关工作效率，为企业减负增效。 |
