法治GDP首次亮相

　　现在距离目标时间只有两个月，那么，目前我国法治政府建设的水平如何，是否达到了《纲要》中的目标要求。

　　2013年的最后一个工作周，中国政法大学法治政府研究院对外发布2013年法治政府评估报告，报告对建设法治政府进程中用什么去考核，去测量，去判断法治政府取得的成就，法治政府建设还面临哪些困难和问题，有没有可量化的东西进行了评估。

　　该课题组的负责人、中国政法大学副校长马怀德对法治周末记者说：“通过建立指标并实施评估正是推动法治政府建设进程的有效方式之一，此次评估通过排名并公布结果，希望能够使地方政府有所触动，从而在进一步提高法治政府建设水平上加大力度、加快进度。”

　　首次民间法治指数评估

　　近年来，法治政府建设一直被中国官方所重视。

　　自2003年以来，国务院持续推进法治政府建设，并不断取得重要进展。2007年召开的中共十七大，首次把“法治政府建设取得新成效”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，5年后，中共十八大明确提出“法治政府基本建成”是实现2020年全面建成小康社会目标的新任务。

　　2013年11月召开的中共十八届三中全会提出“建设法治国家，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，并要求“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。

　　中国政法大学终身教授、行政法专家应松年在会上表示：这个法治建设的指标体系也包括了我们法治政府建设的指标体系。

　　在2004年3月，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，中国的法治政府建设如今已进入到了一个厉行实践、量化评估的阶段。

　　然而，目前各地的依法行政考核评价指标体系大都不统一。

　　马怀德介绍，很多仅以经济GDP作为衡量政府、官员政绩的指标，还应该综合经济、人文、社会、环境、法治“GDP”，才能形成完善的政绩评价体系，来推动中国经济、社会的良好发展。

　　马怀德对法治周末记者说：“2010年，我们当时承担了北京市依法行政考核指标体系的设计和后来的实施过程中的一些评估。后来又承担了北京市信息公开办关于信息公开指标体系的建设和评估。2010年‘两会’期间，中国政法大学法治政府研究院公布了《北京市政府依法行政考核评价指标体系》和《北京市政府信息公开考核评议指标体系》。”

　　“后来我们就考虑到，区域性的地方评估指标体系，它不能够完全反映政治法治政府建设的全貌，也不能够以此推动整个全国的法治政府建设的进程。所以我们当时就考虑设计一个全国范围内适用的法治政府的指标评价体系，叫法治GDP。”马怀德说。

　　这也是马怀德和他的团队关于“法治GDP”的首次亮相。

　　经过三年的筹备，2013年年初，中国政法大学法治政府研究院启动了首个法治政府评价体系的研发和评估过程，包括应松年、马怀德、王敬波等11人组成核心团队对法治政府评价报告搭起框架。

　　2013年8月，全国行政法年会在哈尔滨召开，课题组在会上报告了该项目和指标框架。“项目和指标设计得到了参会专家的了肯定。”课题组成员之一、中国政法大学教授王敬波说。

　　53个城市，近百个指标

　　报告显示，具有地方立法权的53个城市，平均得分率为62.59%，其中广州市得分最高，得分率为78.14%，拉萨市得分最低，得分率为41.92%。

　　马怀德表示：此次评估总分排名第一的广州市得分率也只有78.14%，53个城市的平均得分率只有62.95%，总体上不高。

　　此次评估的满分设定为300分，53个城市的平均得分是188.87分，有28个城市在平均分之上，25个城市在平均分以下。其中，最高得分234.43分，最低得分125.76分，极差为108.67。

　　为什么选53个城市？

　　王敬波对法治周末记者说：“评估对象选择了直辖市和国务院批准的较大市，共53个家。测评发现，东部城市平均得分高于中部城市，中部城市高于西部城市。说明法治政府建设状况与经济发展水平表现出一定的正相关关系。”

　　指标体系的设计一共有7个一级指标，30个二级指标，有60个三级指标。7个指标包括机构职能和组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、社会满意度调查。

　　7个一级测评指标如果以满分100分测算，只有“监督与问责”1项超过了70分，其他如“机构职能及组织领导”、“政府信息公开”、“社会矛盾化解与行政争议解决”、“行政执法状况”等4项均在60至70分之间，剩余两项“制度建设和行政决策”以及“公众满意度调查”均不及格，被评估的53个城市的总得分平均为62.95分。

　　在调研过程中，政府信息公开部分由王敬波负责。王敬波坦言，虽然有60%的政府积极配合调研工作，但是还是遭遇了对信息公开认知不强、消极对待的情况。

　　“比如说重大决策是否民主这一项，是否民主外部很难知道。很多地方并没有政务中心的档案馆，或者平台没有维护。”

　　测评还发现，各地方政府在法治建设中，比较重视“监督与问责”，而“制度建设和行政决策”仍是软肋。

　　报告显示，得分率最高的一级指标“监督与问责情况”达到71.24%，得分最低的“政府制度建设和行政决策”只有53.90%，

　　“这说明法治政府建设在各领域的发展水平不均衡，各城市政府对法治政府建设各方面的重视和着力程度不同，工作尚欠均衡、全面。”马怀德说。

　　区域和行业的差异

　　法治政府评估报告的指标体系来自于三个方面：学者思路，实务部门的意见，以及借鉴透明国际关于清廉指数的指标设计，其中，余杭的指标设计被列入参考范围内。

　　香港特别行政区在2005年就开始研究和实施以质化和量化相混合的方法来确定香港的法治指数，并以此对香港的法治状况进行评估。2008年6月，浙江省杭州市余杭区正式推出中国内地首个法治指数。

　　马怀德介绍，不同于余杭的法治指数的评选，法治政府评估报告是由学术机构进行评价。

　　7个一级指标如何选择的呢？

　　马怀德说：“我们当时考虑到政府依法行政，或者政府的法治化建设，可以通过它的机构职能、组织领导，依法指正信息公开，监督问责，以及化解矛盾和公众满意度这几个方面加以把握，所以政府是不是法治化，或者政府的法治化水平如何，一般情况下通过这几个方面基本能够涵盖政府法治化水平。”

　　“法治政府建设水平的区域差异还比较明显。”马怀德分析称，东部城市的平均得分是193.73分，中部城市是188.46分，西部城市是179.18分。而且，西部城市的城际差距比较大，东中部则比较均衡，这说明法治政府建设状况与经济发展水平有一定的相关性。

　　另外，法治政府建设在各领域的发展水平不均衡。例如，得分率最高的一级指标“监督与问责情况”达到71.24%，得分最低的“政府制度建设和行政决策”只有53.90%，这说明各城市政府对法治政府建设各方面的重视和着力程度不同，工作尚欠均衡、全面。

　　马怀德进一步指出，此外，在法治政府建设的某些领域城际差异很大。例如，在“制度建设和行政决策工作”方面，各城市得分的离散度超过了30%，在“行政执法”和“政府信息公开”方面也超过了20%。

　　“在此次评估中，我们发现，‘制度建设和行政决策’、‘行政执法’、‘政府信息公开’三个指标的得分相对比较低。”

　　马怀德表示，这说明把领导干部的决策权关进制度的“笼子”是不太容易的，“所以，一些领导习惯于发号施令、随意决策，这也就使得其决策做不到完全法治化、规范化、科学化，进而影响了整个法治政府的建设进程。”

　　“所以，下一步应在制度建设和行政决策方面寻求一些大的突破，至少在如何将权力关进制度笼子上多下功夫。”他说。　

    法治周末记者 高原