透视“十二五”规划纲要实施中期评估报告

新华社北京１２月２５日电（记者 赵超、黄小希、吴晶晶）全国人大常委会２５日听取国家发展和改革委员会主任徐绍史受国务院委托作的“十二五”规划纲要实施中期评估报告的说明。

总的来看，“十二五”规划纲要提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，２４个主要指标大多数达到预期进度，少数指标已提前完成目标。但受经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够等原因的影响，能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量等４个节能环保方面的约束性指标实现进度滞后。

在建设生态文明、加大环境保护力度的背景下，４个节能环保约束性指标进度为何滞后？哪些因素制约了这些指标的完成？如何确保这些约束性指标在“十二五”期间顺利完成？

调整产业结构告别“高耗能”“高污染”

岁末时节，我国中东部地区再次遭遇大范围雾霾侵袭。２５日下午，正当全国人大常委会听取徐绍史作报告说明时，北京仍处于薄雾笼罩中。

导致雾霾的罪魁祸首就是污染物排放。氮氧化物排放上升、二氧化碳减排乏力，一大主因是产业结构调整缺乏力度。

国家发改委发布的数据表明，“十二五”前两年，我国累计淘汰落后火电１３２９万千瓦以上、炼铁４２４２万吨、炼钢３６４６万吨、水泥４．３亿吨。但是，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能行业产能过剩仍十分严重。

“推进产业结构优化升级，压缩过剩产能，改变能源消费结构，是防治污染的治本之策。”中国环境科学研究院院长孟伟说。

工业和信息化部部长苗圩表示，产能过剩既受经济周期波动影响，也有产业和市场内在规律因素，但根本原因还是相关体制机制不健全。

“部分行业产能严重过剩，很大程度上是因为地方政府行政力量在主导产业发展，化解办法就是靠市场机制，使市场优胜劣汰的作用发挥出来。”国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞说。

专家指出，要如期完成“十二五”节能环保指标，必须以壮士断腕的决心加速产业结构调整。在大气污染严重的河北，政府提出到２０１７年削减钢铁产能６０００万吨、水泥６１００万吨、玻璃３０００万重量箱。

“我国将加大对严重产能过剩、高耗能、高污染行业的产业结构调整力度，几年之内严禁新开工项目，除非是执行等量或者减量置换的项目。”苗圩说。

改革能源消费结构降低污染物排放

今年６月１７日，我国迎来首个“全国低碳日”。日益强化的资源和环境制约，让人们清醒地认识到——当前高碳发展模式难以为继，只有加快低碳发展，才能缓解国内资源紧缺和环境污染的严峻局面，实现可持续发展。

根据中国煤炭工业协会发布的《中国煤炭工业发展研究报告》，据测算，２０１２年我国煤炭消费总量为３５．２亿吨。

“长期以来，煤炭在我国能源消费结构中占据重要地位，以煤为主的能源结构、传统用煤技术造成的排放，是大气污染治理的重点。”全国工商联环境商会秘书长骆建华认为，能源消费增长过快与能源消费结构不合理，是当前我国能源消费存在的两大问题。

有专家指出，一方面，由于二氧化碳排放强度与能耗强度密切相关，能耗强度下降幅度滞后直接影响二氧化碳强度降低目标的实现进度；另一方面，水电开工及发电滞后、核电建设进展缓慢及光伏发电装机量较小等因素，在一定程度上阻碍了能源消费结构进一步优化。

为我国未来五年大气污染防治勾勒路径图的《大气污染防治行动计划》提出，加快调整能源结构，增加清洁能源供应。明确要控制煤炭消费总量。到２０１７年，煤炭占能源消费总量比重降低到６５％以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。

骆建华认为，改变能源结构的核心就是控制煤炭消费增长。新增的能源需求要依靠天然气，以及风能、太阳能、核电等非化学能源来填补。“如果我们不从能源结构上入手调整，节能环保难以达到理想效果。”

加大约束性指标考核问责

严峻的资源环境形势要求各级政府必须采取“铁腕”来推进节能减排，然而目前一些地方政府对节能减排重视程度有所减弱。

国家发改委环资司负责人表示，一方面，“十一五”节能减排目标责任考核惩罚机制没有完全落实到位，一些地方节能减排的压力和动力不足，节能减排工作意识有所淡化，要求有所降低；另一方面，有的地方单纯追求ＧＤＰ增长，忽视资源环境承载能力和产能过剩的问题，盲目规划建设“两高一资”项目。“十二五”期间，许多地区还将建成投产一批高耗能项目，部分地区甚至出台了针对高耗能行业的优惠政策，给节能减排工作带来很大压力。

同时，我国节能评估与审查制度的约束作用尚未充分发挥。目前能评工作依据的《固定资产投资项目节能评估审查暂行办法》属于部门规章，法律效力不足。能评制度对抑制高耗能行业过快增长，控制能源消费增量的约束作用不够。

“推动节能环保，地方政府不能一手重、一手轻。”骆建华表示，节能环保的约束性指标要纳入领导干部的政绩考核，占比应与经济指标相当，让领导干部真正有动力去做。

近日，中央组织部已就改进政绩考核发出通知，提出强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。

“要强化目标责任，实行能源消费总量和能耗强度双控考核，加强节能评估审查，将能效先进指标作为高耗能项目的审查红线。”国家发改委环资司负责人说。

专家表示，对约束性指标未完成的地方政府，要追究相关领导责任，乃至承担法律责任。

如期完成“十二五”规划目标存在五大挑战

新华社北京１２月２５日电（记者 余晓洁、江国成）２５日，国家发展和改革委员会主任徐绍史受国务院委托向全国人大常委会报告“十二五”规划纲要实施中期评估的情况时表示，综合考虑“十二五”前半期的实施情况和存在的微弱环节，全面完成纲要提出的各项目标任务存在一些挑战。

一是经济增长面临下行压力，我国经济发展进入增速换挡期。从今后两年国际环境看，全球经济稳定复苏依然存在变数，国际市场需求难以再现过去的强劲增长。从内部条件看，劳动力成本进入上升通道，企业外部成本约束加大，传统增长模式面临挑战。

二是结构优化升级进展缓慢，依靠投资拉动经济增长的模式没有得到根本改变。近两年消费对经济增长贡献率上升，主要是由于投资增速下降和出口增速下降。传统农业生产面临诸多挑战，服务业增长潜力没有完全释放，战略性新兴产业规模较小。

三是环境污染形势严峻。环境污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征。经济增长、人口增加、能源资源消耗和城市扩展对生态环境的压力进一步加大。

四是财政金融风险增大。由于依靠投资拉动经济增长的模式没有得到根本改变，一些地区为了追求经济增长速度，盲目扩大投资，不顾条件上项目。不仅带来了产能过剩等问题，还导致地方政府性债务扩张较快、财政金融风险加大等隐患。部分地区政府性债务规模过大。

五是社会矛盾复杂多发。居民收入差距依然较大，不同群体间利益矛盾加大。低收入群体和农业转移人口享受的基本公共服务水平偏低。环境污染、征地拆迁、非法集资、群体利益诉求等导致的群体性事件时有发生，人民群众对社会公平正义的诉求范围更加广泛。