司法改革真正迈出了关键一步

　　对话云南省高院副院长田成有

　　十八届三中全会《决定》提出要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。这可以说是对症下药，找到了改革的突破口，就是把法院“去地方化”。通过这样的改革，我国的司法体制改革真正迈出了实质性的一大步

　　法治周末特约撰稿 唐时华

　　党的十八届三中全会对中国具有里程碑意义。和其他各项改革一样，中国司法改革进入到了攻坚期、深水区。这次全会对司法改革作出了哪些重大部署？该如何解读？带着这些问题，《法治周末》近日走访了云南省高级人民法院副院长、法学博士田成有。

　　司法改革有自身规律

　　法治周末：司法改革成为当前备受社会各界关注的热点，尤其是司法改革的核心问题，你怎么看？

　　田成有：社会关注司法，对司法进行改革，是近些年来的最大话题。司法权与行政权、立法权不同，它具有很多特性，比如被动性、中立性、公开性，还有独立性、终局性等等。正是因为有了这些特征，决定了司法有着自身的规律和特点。当前，我们提出的司法改革的核心就是要构建符合司法规律的职能明确、分工合理、制约有效的司法权运行机制。

　　具体来说，我认为要有这样两个方面的内容：一是消除司法的地方化、行政化，在司法职权的优化配置过程中，解决行政权制约审判权，审判不独立的问题，让法官能够真正依法独立公正地作出判决；第二，就是要通过司法职权的优化配置来促进公正、高效、权威的司法权的实现，让司法回归纯粹的法律规律与法律属性。

　　法治周末：我国的司法体制改革已经进行了三轮，但制约人民法院依法独立公正行使审判权的体制性因素依然存在，你认为问题出在哪里？

　　田成有：司法职权配置不够科学合理是突出的问题，中央与地方在司法职权配置和管理上存在着严重的错位。这是制约人民法院依法独立公正行使审判权的关键因素。

　　具体一点说，表现在三个方面：

　　首先是目前我们的司法管辖区与行政管辖区完全重合，导致法院可能成为地方政府的一个职能部门，不能有效地发挥人民法院依法独立公正行使审判权的宪法职能；　　二是经费保障采取地方财政负责的管理模式，导致法院的人财物完全受制于地方，使国家设在地方的法院变成了“地方”所属的法院，司法难以摆脱干预和干扰；

　　第三个是法院的人事管理采取完全行政化的管理模式，导致法官待遇完全等同于地方公务员。

　　法治周末：你认为党的十八届三中全会在司法改革方面的重大突破点是什么？

　　田成有：这次决定提出要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。这可以说是对症下药，找到了改革的突破口，就是把法院“去地方化”。通过这样的改革，我国的司法体制改革真正迈出了实质性的一大步。

　　司法改革的突破口

　　法治周末：为什么会将“去地方化”作为司法改革的突破口？

　　田成有：首先，这是由我们人民法院的宪法地位决定的。我国宪法第123条明确规定了这样的内容：人民法院是国家的审判机关。审判权、检察权属于国家公权力，而不是区域性公权力，如果法院的人财物受制于地方，当具体个案中地方利益与国家利益、公民个人权益发生冲突时，法院依法独立公正行使审判权就难以实现。

　　从另外一个方面来看，这是由人民法院审判权的本质属性决定的。我们的司法权作为一种国家判断权，它是国家宪法赋予其进行终局裁判的专门权力，任何其他单位和个人不得行使此权力。全国所有法院及法官都是以国家的名义并代表国家，依据法律对各类矛盾纠纷进行裁决，裁判结果都在全国范围内产生法律效力，并且应当做到同案同判，确保法律在全国范围内统一适用。

　　从这两个方面来看，人民法院的审判权完全具备这种全国性公共事务的属性，人民法院的事项是中央事权，而不应该带有地方化色彩。

　　法治周末：那你认为在司法改革“去行政化”方面应该从哪些方面去着手改革？

　　田成有：我个人认为我们的“去行政化”可以从这样几个方面来着手：

　　一是提高法官的准入门槛，大力推进法官职业化、正规化、专业化进程。建立有别于一般公务员的法官选任、培训、晋级和惩戒制度，注重从职业品德、专业知识、实践经验、廉洁良知等方面培养遴选法官，造就一支高素质的法官队伍，要实现这个目标，就要建立以提高法官职级、工资和福利待遇，确保法官享有任期保障、人身安全保障及职务行为豁免保障，以此提升法官的职业尊荣感。

　　二是逐步剥离司法的行政管理职能，淡化和消除行政层级的影响，弱化行政控制，杜绝法官之上的“法官”。院长、庭长在现实中往往忙于行政化的事务管理，或者负责法律文书的签发把关，不但造成司法资源的浪费，而且存在未审先决、判者不审的情况。因此，法院内部要去“行政化”。

　　三是进一步健全审判委员会制度。审判委员会制度是我国一项重要的审判制度，重大疑难案件由审委会讨论决定，有利于保证审判质量。但这一制度的问题在于运行的程序不规范，仅凭办案法官的书面或口头汇报提出问题、进行讨论和作出决定，使得诉讼的基本原则被架空，须进行改革。

　　四是建立违反法定程序过问案件的备案登记报告制度、说情公开制度，对非法干预人民法院依法独立办案行为，建立干预人员的披露制度和问责制度。对不当干预人民法院审判和执行工作的行为，纪检监察部门及时介入，及时调查，形成全社会支持人民法院依法独立公正行使审判权的良好司法环境。

　　法治周末：将法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管，经费保障纳入省级和国家财政预算，使司法权的国家属性和宪法地位得以彰显。如何理解统管的含义，这样的统管意义何在？

　　田成有：我的理解是，在涉及人事任免时，上级司法机关会有相对更大的话语权。这意味着今后将减少乃至彻底割断法院在人事与财政上的地方依附，逐步消除地方政府对司法机关人事权和财政权的管控，让司法机关有依法独立、公正司法的人力和财力基础。也可以这么说，这种改革，从制度上保障各级人民法院都成为名副其实的国家审判机关，严格禁止地方操纵国家审判权，保障国家法制的高度统一，维护中央的权威。这也意味着，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，将有可能打破司法管辖区与行政管辖区完全重合的二合一管理体制，根据现实需要设置不与行政区划重合的、相对独立的司法管辖区域。从法律上、制度上排除地方保护主义和部门保护主义对国家审判工作的干扰，回归审判权作为中央事权的本性。

　　法治周末：省以下地方法院人财物统一管理是否可以理解为法院内部的“垂直管理”，是否将上下级法院在审判业务上的监督指导关系改变成“领导关系”？

　　田成有：改革是个系统工程，要逐步稳妥地推进，接下来的改革，关键是看顶层设计。法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管，具体将如何管理？经费保障纳入省级和国家财政预算，具体该怎样划拨，划拨的标准、形式与流程是什么？都需要在实践中逐渐摸索、理清。

　　要注意的是，省以下地方法院人财物统一管理，并非法院内部的“垂直管理”，更不是将上下级法院在审判业务上的监督指导关系变成所谓“领导关系”。在改革的过程中，还需要在制度确保其不因上级机关在人财物上的更多话事权，而让案件的审级有所模糊，甚至助长上下级法院之间违规干预、请示具体案件。否则，法律设定审级制度所给予公民的多次救济权利，将有可能变得形同虚设。

　　让审理者裁判，由裁判者负责

　　法治周末：很多学者提出，我们在审判实践中，长期以来形成着层层审批制，合议庭存在“合而不议”问题，审委会制度存在“审者不判、判者不审”问题。这次改革提出要“让审理者裁判，由裁判者负责”，请谈谈你的看法？

　　田成有：这些问题的确存在，给司法带来的弊端不少。比如，它导致裁判错误的责任不清，审判的效率不高，上下级法院的内部请示代替了不同审级的独立裁判，司法的行政化趋势不断加剧，由此带来人情案、关系案、腐败案件也是屡有发生。这次改革提出要“让审理者裁判，由裁判者负责”，是真正意义上触及了审判权力运行机制改革中的核心问题，说到底就是要改革法院的“去行政化”问题。

　　法治周末：这次《决定》中明确提出，改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。你认为，这个举措对当前法院内部“去行政化”管理有何意义？

　　田成有：意义重大。我们的司法改革就是要合理构建审判权、管理权、监督权三者之间的关系，形成以审判权为核心的审判权力运行体系。我个人认为，院长、庭长也是法官，而且应该是该法院最好的法官。在案件审理、组成合议庭的过程中，他们可以作为审判长，参与到审判当中，以此提高各级法院的案件审判质量。

　　其次应理顺院长、庭长与审理者的关系，充分做到审判者裁判，当院长、庭长对承办人所办理的案件有不同看法时，应当制作书面意见存于卷宗，留下痕迹管理，以防不正当干预。只有从院长、庭长开始“去行政化”，才能逐步实现司法改革的最终目标。

　　法治周末：实行主审法官负责制，是否会意味着法院审判委员会的作用被淡化？

　　田成有：审判委员会的作用在整体作用上并没有淡化，它更应该是在总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件等问题上发挥作用。实行主审法官负责制，只是弱化了审判委员会在个案审理上的功能。在具体的操作上，我觉得应该建立审判委员会讨论案件的过滤和分流机制，加大审判委员会委员担任审判长审理重大疑难复杂案件的比例，改变审判委员会的“挡箭牌”作用，不能代替主审法官承担错案责任，真正实现“由审理者判决，由判决者负责”，进一步健全完善审判委员会最终决议及形成理由在裁判文书中公开的制度。

　　田成有 男，1965年出生，致公党党员。中国政法大学法学博士，历任云南大学教授、云南财经大学副校长等职，现任云南省高级人民法院副院长。

　　曾获“云南省中青年学术技术带头人”、“全国杰出中青年法学家提名奖获得者”等称号，发表学术论文、评论随笔300多万字，出版《地方立法的理论与实践》、《乡土社会中的民间法》、《中国法官的知与行》等著作9部。