纪检改革再启专家：要真正形成“异体监督”

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　 2013-10-14 16:26:13　来源：新京报

纪检改革再启完善派驻机构管理待解

　　国庆前夕，中央巡视组陆续公布了本轮巡视发现的问题。10个巡视点中，国家机关单位有4个，结果3个点（中储粮、水利部、中国出版集团）被发现的问题与纪检体制有关，存在“纪检监察力量薄弱”、“基层腐败案件多发”等问题。

　　今年8月，针对上海高院纪检组副组长、监察室副主任倪政文嫖娼事件，有学者提出，法院纪检监察人员本应是代表所在地的纪委，监督被派驻单位的违法违纪问题，结果反而伙同被监督单位人员违法违纪。

　　事实上，为让纪检派驻机构起到应有的作用，破解“同体监督”难题，2004年，中纪委将派驻机构的管理方式，由“双重领导”改为“统一管理，直接领导”。这被视为纪检监察体制的转折点。到今年，这项改革已推行了9年。但专家学者们认为，改革的初衷并没有达到。“派驻机构依然是‘同体监督’，没有实质性改变。”有多年反腐败研究经验的北京航空航天大学教授任建明说。专家们寄希望于新一轮纪检体制改革。

　　今年8月27日，中央政治局召开会议决定十八届三中全会议程时指出，“要改革党的纪律检查体制，加强反腐败工作体制机制创新，完善纪委派驻机构统一管理，改进中央和省区市巡视制度。”

　　曾在江西某市一国企担任纪委书记多年的王扬（化名），虽然已经调离了纪检系统，但他也注意到了中央政治局会议再提纪检体制改革的消息，“期待新一轮改革，能真正激活派驻机构”。

　　【焦点1 成效】

　　纪委派驻监督成效如何？

　　“统一直管”后工资、福利仍在派驻单位领取，受其制约难以监督

　　2004年，从国家部委开始，纪检体制进行“统一直管”改革，2006年覆盖到省级地区，目前正在向县市延伸。其最大突破，是从原来的受同级党委、上级纪委“双重领导”，改为由“上一级纪委统一管理，直接领导”。

　　以中纪委驻国家单位的纪检组为例，改革后，纪检监察人员的编制收归中纪委和监察部，统一管理。但工资和福利待遇，仍在派驻单位领取。

　　“2004年改革后也没多大变化。”曾在江西某市一国企担任纪委书记多年的王扬（化名）说，“这9年，破获了那么多贪腐大案，有几起是同级党委举报的？”

　　不完全统计，近9年来，中纪委派驻的国家单位，发生了不下20起部级高官贪腐案件，如国家统计局原局长邱晓华案、原国家食品药品监督管理局局长郑筱萸案、发改委原副主任刘铁男案、国家开发银行原副行长王益案、国资委主任蒋洁敏案、原铁道部部长刘志军案……

　　据媒体报道，郑筱萸案发生后，中纪委一位官员在一次内部会议上“发火”，“在这些腐败面前，我们的纪检人员到哪去了？”

　　王扬说，改革前，表面上是“双重领导”，实质是同级党委主导，“因为人权、财权、物权，都在同级党委手中。同级党委掌握了政治生命和工资待遇，纪检干部怎么去监督？就算不监督同级党委，向下监督，也没准因为牵涉到上面的人，受到干扰”。

　　改革后，上级纪委虽然收回了编制和人事任免权，但物权、财权仍然在同级党委手中，而且，纪委书记、纪检组长仍是同级党委成员，仍归同级党委领导，“所以说，改革后还是事实上的同级党委领导”。

　　长期关注反腐问题的专家李永忠总结说，“统一直管”后的纪检派驻机构，是“半同体、半异体监督”。而纪检机构真正发挥监督作用，必须采用类似于中央巡视制度这样的“异体监督”模式，监督者不受被监督者领导。

　　湖南省纪委预防腐败室副主任陆群对新京报记者说，多年纪检工作经历，他最大的困惑就是监督作用发挥不够，“‘同体监督’的问题不解决、不改革，没法监督”。

　　【焦点2 尝试】

　　各地政策创新有何突破？

　　多地尝试“大纪检组”和“纪工委巡视监督”，人、财、物脱离派驻单位

　　陆群说，对比国家部委和省级地区，一些地方的“统一直管”改革，“更为大胆，更有突破”。

　　“统一直管”改革，最早开始于四川宜宾市南溪区。2007年11月，南溪区还是南溪县，一举撤销了全部15个乡镇纪委，设立了4个受县委、县纪委直接领导的“片区纪委”，“分片包干”全县乡镇。“片区纪委”不受乡镇党委领导。

　　这一改革模式因破解了纪委受制于同级党委的“同体监督”难题，实现了基层纪委垂直领导，一度成为全国学习的“样板”。但因不符合《党章》规定，乡镇纪委应当在乡镇党委和县级纪委双重领导下，去年被叫停，所撤的乡镇纪委现已全部恢复。

　　但同类的改革，仍在多个省份继续，形成了“大纪检组”和“纪工委巡视监督”两种模式。

　　以三门峡市为例，“大纪检组”模式撤销原有的“一对一”派驻纪检组，成立了10个大纪检组，分片负责全市63个设党组的部门。

　　以湖北房县、孝昌县为例，“纪工委巡视监督”模式也是撤销原有的县直单位的派驻纪检组，代之以4个纪工委监察分局，也是划片监督各县直单位。

　　跟南溪模式相同，两种模式都实现了县纪委垂直领导，而且人、财、物也就是工资、福利待遇，都由县纪委承担。

　　“从2009年改革到现在，3年来，纪工委监察分局查处案件数量是改革前3年总数的3倍。”孝昌县纪委分管派驻机构的负责人对新京报记者说，最大变化就是“大家都知道纪委动真格的，工作好开展了，派出机构的话语权也大了”。

　　房县也于2009年启动了“纪工委巡视监督”。该县纪委相关负责人说，“统一直管”使党和政府的公信力在提升。

　　湖南也推行了类似于房县、孝昌县的“纪工委监察局巡查模式”改革。“总体上效果不错。”陆群说，“但面临两个问题，一是纪检监察干部队伍急剧扩大，另一个就是对派驻人员的监督成了新的难题”。

　　任建明认为，地方“大纪检组”模式和“纪工委监察局巡查模式”只撼动了“冰山一角”，县纪委只可向下行使监督权，并不能监督同级县委，没有真正形成“异体监督”。

　　【焦点3 路径】

　　纪检体制改革路在何方？

　　有学者提出设立“大部制”、“垂直管理”，实现“异体监督”

　　今年8月27日的中央政治局会议提出，“要改革党的纪律检查体制，完善纪委派驻机构统一管理”。

　　任建明认为，“上一次提到纪检体制改革，还是十六大，随后启动的就是‘统一直管’改革。这次再提纪检体制改革，希望有实质突破。”

　　他表示，纪检体制现在需要解决的是能不能彻底破解“同体监督”？能不能整合，把分布在全国党政机关5万多个反腐机构整合到一起？

　　不少专家学者，包括一些纪检体制内人员都持有跟任建明相同的想法，呼吁纪检体制“大部制”改革，设立类似“国家反腐委”的纪检机构，整合纪检力量。

　　今年6月，中央党校机关报《学习时报》发表中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权的署名文章《反腐败要走法治化道路》，其中提出：根据我国反腐败的需要，可以考虑对现有分散在纪检监察机关（预防腐败局）、检察机关（反贪污贿赂局）等反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”，作为反腐败相对独立的专门机构。

　　曾多次参加中纪委专家座谈会的中国政法大学副校长马怀德说，下一步纪检体制该如何改，“大部制”改革是学界提出的方案之一。此外，还有两个方案，像海关、税务一般垂直管理；上提一格，由上一级纪委监督下一级政府。

　　陆群认为，“改革的方向，应是加强和改进纪委对同级党委及其领导班子成员的监督，这是《党章》赋予纪委的权利。如果出台制度，应该具体规定纪委该怎么样监督一把手和同级党委，具体监督什么？监督程序怎样？如何保障？这样就能破解‘同体监督’难题”。

　　■ 对话

　　“纪检体制改革应设试验田先试”

　　专家建议，微观层面要对纪委的领导权、提名权、撤职权等进行改革，应以“异体监督”为主

　　李永忠国家行政学院等院校兼职教授，长期关注反腐问题的专家。曾任中纪委研究室办公室主任、中国纪检监察学院副院长等职，拥有34年纪检监察工作经历。

　　当前状况

　　巡视比派驻监督有效

　　新京报：今年新一届中纪委的首轮巡视，4个国家机关单位巡视点，3个暴露出纪检监察不健全等问题。怎么看？

　　李永忠：十六大以来，对同体监督与异体监督的关系有了更清醒的认识。前者，体现在反腐败的“8字方针”（标本兼治、综合治理）改为“16字方针”（标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防）。后者，则通过前移“两个支点”：一是加强中央巡视制度；二是加强派驻机构的统一管理。使得多年的同体监督开始转向异体监督，监督的关口有所前移。

　　现在回头看，中央巡视制度的有力有效，得益于比较完全的“异体监督”。而派驻机构主要受制于“半同体、半异体”监督，限制了派驻机构监督职能的发挥，致使其作用大打折扣，监督效果不够理想。

　　新京报：“异体监督”和“同体监督”，有何区别？

　　李永忠：比如中央巡视制度，中央巡视组组长不受被巡视地区和单位的党委和政府领导。监督者与被监督者是分立的，没有隶属关系，所以能够发现问题，并敢于反映问题，这是一种比较完全的异体监督。

　　但是，对派驻机构的“统一管理”，虽然从2004年以后，实现了由上一级纪委统一管理，直接领导，但是纪检组长仍是同级党组成员，归同级党组领导。而且，派驻机构的福利、待遇、工资乃至人事安排，都由同级党组负责。屁股决定脑袋，这就削弱了派驻机构的异体监督功能。

　　具体来说，人权、物权、财权、事权，同级党组与纪检组对这“四权”的领导权重，大体上是3.5比0.5的比例。人权、物权、财权通常由同级党组掌握，上级纪委的领导，最多体现在对下级班子成员的任用上，或征求意见或征得同意。作为处分权的事权，上级纪委也只掌握了一半，同级党组也有一半的权力。因此，在现实情况下，做什么事，通常由上级纪委拟定；但事怎么做，往往由同级党组决定。因此，目前，派驻机构仍然是“半同体、半异体”监督，发挥的作用远低于巡视制度。这不是能力和水平的差距，而是“异体监督”和“半同体、半异体监督”两种体制的差距。

　　改革尝试

　　创新受制于体制障碍

　　新京报：这些年，一些地方做出大胆尝试，比如三门峡“大纪检组”模式，能不能解决“半同体、半异体监督”问题？

　　李永忠：在反腐倡廉中，各级纪委都意识到了派驻机构存在的问题，陆续通过体制上的局部改革来冲破这个障碍。2006年，江苏省东海县就做出了有益尝试，把全县各个乡镇的纪委和县城各单位的纪检组收上来，成立8个片区，6个片区管农村，2个片区管县城，较好地克服了“半同体、半异体”的体制弊端，把既受同级党委（党组）领导、又受上级纪委领导的乡镇纪委、县直纪检组，改成只受上级纪委领导，效果不错。后来江苏全省都采用了这个模式。此后，一些地方所做的“大纪检组”模式、“纪工委监察局巡视”模式，也相继推开。

　　但是，这些尝试都不能彻底解决“半同体、半异体监督”问题。为什么？以东海县为例，县纪委的监督功效只能向下延伸，只能监督县里的委办局和乡镇党委，并不能监督县委、县政府。而东海县的监督体制的改革，必须立足于一个假定的前提——东海县委书记必须清正廉洁，而且支持并能接受监督。县纪委和八大片区的监督工作，如果得不到县委书记的支持，所有的体制改革成果都会瞬间归零。

　　改革重点

　　纪检体制改革无法回避

　　新京报：今年8月27日中央政治局通报，“要改革党的纪律检查体制，加强反腐败工作体制机制创新，完善纪委派驻机构统一管理，改进中央和省区市巡视制度”。一些学者认为是启动新一轮纪检体制改革的信号。你怎么看？

　　李永忠：中央政治局这次会议提到纪检体制时，用了四个动词：改革、加强、完善、改进。这预示着什么呢？这说明，过去我们没有注重从制度层面反腐败，而是太多的头疼医头，脚疼医脚，只盯住腐败案件查处，这样的反腐方式难以为继。

　　回头看，我们30多年是如何改的呢？过多注重战术层面，也就是改革纪检工作方式、工作方法，大到1993年反腐败三项格局的提出，小到纪检监察机关使用的“双规”，都是战术层面的改革。纪检体制改革成为十八大后无法回避、不得不解决的问题。因此这次政治局会议，是从十六大以来，第一次重申改革党的纪律检查体制。

　　改革方向

　　派驻机构要“异体监督”

　　新京报：新一轮纪检体制改革，突破口在哪里？

　　李永忠：中观层面的改革，一定要让纪委尽快由同体监督转向异体监督，一是改进中央和省区市巡视制度，二是完善纪委派驻机构统一管理。一定要把派驻机构“半异体、半同体”，变成“异体监督”为主。

　　微观层面的改革：一是提名权改革，借鉴上世纪90年代中期张家界市的经验，各级纪委有权向下一级纪委选派（即提名）主要领导；二是撤职权改革，各级纪委有权对同级党委任命的干部独立作出给予撤职以下（含撤职）的党纪处分决定；三是领导权改革，选择有条件的重要地方纪委试点，实施上级纪委的统一管理，直接领导。

　　新京报：对于下一步的纪检体制改革，有何建议？

　　李永忠：应尽快设立改革特区。就像科学家需要实验室一样，所有纸面上的改革，都应在“试验田”先试。