坚持内外结合 突破制度桎梏

　　一、现实困境

　　2013年至2016年上半年，台州基层、中级10家法院共发送司法建议669条，仅占结案总数的1.52‰，各法院司法建议发送数量差异较大。司法建议回复、采纳率低，全市法院司法建议未反馈率达到27.20%，其中，检察机关未反馈率最高，达到58.33%，地方党委也达到42.86%。司法建议的质量普遍不高，以玉环法院为例，共发送司法建议68条，其中行政类司法建议48条，占70.59%，绝大多数司法建议只是针对个案案情提出直接而简单的改进建议，较少从某一类案件中提炼出具有倾向性和普遍性的建议，建议的制发程序也不够规范。

　　二、原因分析

　　1.立法不完善，司法建议制度规定模糊。司法建议工作尚未形成理论制度体系，也没有严格完整意义上的制度性规定，指导性和可操作性不强，并与司法实践严重脱节。适用司法建议的案件范围，怎样督促、启动以及制发，如何发挥司法建议的效果，都未作出明确规定。各地在司法建议程序方面仍有“地方特色”，发送和备案程序混乱无序，缺少必要的制约。对被建议对象而言，履行司法建议也缺乏相应的强制措施和制度。

　　2.多元化纠纷解决机制运行效果不明显。由于缺少非诉讼纠纷解决机制，使诉讼成为解决矛盾纠纷的唯一选择和最后手段，所有案件不加区别、整齐划一地适用一种程序、一种解决方式，单一纠纷解决方式与当前日益复杂的司法实践严重脱节。在案件积压的状态下，法官办案压力大，心有余而力不足，只能做一些最基本的法律审判，司法建议工作放在了次要位置。

　　3.法院对司法建议工作重视不够，法官认识不足。有的法院只把司法建议作为一项应付考核、参加评先、对外宣传的面子工程，没有真正把解决问题、提升社会管理作为此项工作的最终目标。有的法官觉得司法建议是审判过程中衍生出来的附加品，是可有可无的“副业”。有的法院片面追求量而忽视质，甚至出现司法建议“拆分”做法，即对批量案件中发现的问题向同一部门发送内容相同的多份司法建议书，仅仅修改当事人名称，以凑齐数量，达到考核要求。

　　三、工作建议

　　1.立法上需对司法建议制度作出详细规定，隆其地位。完善司法建议制度规定，以立法形式保证司法建议法律化和制度化，使之在实施过程中能够有法可依。此外，应根据建议内容和希望达到的效果，区分不同类型的司法建议，差别性的赋予法律效力。可以将司法建议分为四种，即纠错改正型、改进完善型、预见防范型和沟通协调型。纠错改正建议主要用于被建议单位没有履行法定职责，程序上存有明显瑕疵，为自己或是被管理单位提供了违法犯罪的可能性，虽不需追究法律责任，但有迫切改正必要的情形。改进完善建议针对被建议单位没有明显过错，但是工作机制、处理方法或操作流程不尽合理，可能影响效率、产生矛盾的。预见防范建议是根据社会新型案件或是普通案件中发现的新问题总结形成的具有前瞻性的一类建议。沟通协调建议则是为了更好地辅助案件结案或是执行，法院建议有关单位配合协作，在纠纷化解中建立制度的衔接，避免新矛盾的发生。纠错改正和改进完善建议因为问题的突出和解决的急迫特性，如不采取相应措施可能产生严重后果，所以应具有法律效力，对拒绝执行或实施的给予法律制裁。

　　2.基层法院必须转变观念，规范司法建议的制发工作。司法建议制发要遵循合法性、职责相关性、针对性、可操作性等原则。建立和完善司法建议起草、审查、批准、送达等程序性机制的同时，着重规范建议内容，要善于发现深层次问题，结合案件的具体情况，有针对性地提出意见和建议；要注意方法适当、切实可行；要严格按照有关样式的要求进行，切实把司法建议文书制作成严谨、规范的法律文书。要改变片面追求回复率甚至将回复率视为开展司法建议工作好坏唯一标准的做法。中级以上人民法院可以依托研究室，安排专业人员和高素质人才对司法建议进行归类研究，跟踪把握某些重大的司法建议，以便提前做好司法建议的督促落实和建议问题的调研摸底工作。

　　3.健全司法建议制度的保障措施，提高反馈采纳率，形成良性互动。加强与被建议机关的沟通互动，可以通过召开座谈会等形式商讨司法建议事宜，听取意见，提高司法建议的科学性和可行性。建立司法建议跟踪反馈制度，加强督促、回访工作，尤其对于纠错改正、改进完善型司法建议，要采取“听反馈、做回访”等形式，适时深入被建议单位，及时了解司法建议的运行效果，对落实中存在的困难和问题提供力所能及的帮助。要积极争取地方党委、人大和政府对司法建议工作的支持，力争将司法建议的回复、落实情况纳入检查考核范围，优化司法建议制度运行的外部环境。此外，要逐步推进司法建议公开工作，将纠错改正、改进完善型司法建议的接收、反馈和落实情况纳入公开范围，对行政机关拒不接收、反馈、落实的情况予以通报公开，进而敦促行政机关认真对待司法建议。

　　（课题组成员：孔蒙蒙 干莉娜 洪 晖）