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司法建议是法律赋予人民法院的重要职责，是人民法院积极延伸审判职能、服务发展大局的重要方式，也是人民法院履行社会治理职能、发挥法治引领功能的重要途径。司法建议的灵活运用，可以软化人民法院审判执行工作参与社会治理的刚性属性，将化解矛盾纠纷的视觉前移——放眼如何预防矛盾纠纷的产生。司法建议是具有中国特色的司法制度，实际运行中也暴露出规范依据不足、实效性不强等问题，亟需作改进制度的思考和探索。 一、司法建议制度的实践价值 党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，人民法院要深刻把握五大发展理念的精神实质和丰富内涵，坚持以五大发展理念统揽人民法院工作，不断提升为大局服务的针对性和有效性。一方面，人民法院要通过公正高效地办理案件，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；另一方面，通过对审理案件的分析，采用以案讲法、以案说法的方式形成司法建议，并有针对性地向有关单位提出，使相关单位和社会主体认识到自己行为的违法和不当，加以纠正和改进，更好地促进创新、协调、绿色、开放、共享发展。充分发挥司法建议在维护社会和谐稳定、服务大局方面的重要作用，是人民法院践行五大发展理念的重要方式和载体。 二、制度运行中呈现的问题及其影响 1.制度层面：立法对司法建议的功能和定位过窄 有关司法建议的立法依据主要体现在民事诉讼法、行政诉讼法以及法官法等法律的相关条文中。这些法律规定的司法建议，是指有关单位妨碍法院调查、不协助法院执行、不履行裁判时，法院可以建议该单位的上级或监察机关予以纪律处分。修改后的行政诉讼法规定了人民法院“发现规范性文件不合法的”“被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的”，可以向相关行政机关、监察机关或者上一级行政机关提出处理、处分的司法建议。但从实践中看，法律规定的几种可以提出司法建议的情形只占了很小的比例。 当前我国社会正处于转型期，各种矛盾纷繁复杂。人民法院对于在裁判过程中发现的问题很多时候不属于裁判权可以处理的范围，无法通过裁判来反映和解决，又无法保持一种超脱无视的态度。立法对于司法建议适用范围的狭窄规定，使得人民法院的司法建议有“虚置法律”“超越职权”的嫌疑，必然制约司法建议制度功能的发挥。从法院内部看，首要的便是办案法官开展司法建议的动力和信心不足，因为“没有硬性要求，多一事不如少一事”，办案法官的积极性成为制约司法建议工作的重要因素。 2.效果层面：法无依据导致司法建议的效力缺失 司法实践中法院提出的司法建议，更多的不是针对妨碍司法的行为，而是审判执行中发现的被建议单位存在的制度漏洞、管理不善等问题。此时，由于没有相应的法律依据，司法建议更多的是“软法”——不具有法律约束力，不过因为被建议单位的接受和落实而可能产生实际效果。对司法建议的法律规定不足导致的效力缺失，表现在实践中就是反馈落实率低，因为被建议单位的不理解被冷落，不被理睬，成为司法建议制度的硬伤，司法建议的实效性不强。 3.主体层面：重视程度存在不足 近年来，尽管各地法院加大了司法建议工作的力度，司法建议发送数量也逐年增加，但部分法院和不少法官对司法建议的重视程度还远远不够，思想认识存在偏差，缺乏工作积极性和主动性。有些被建议单位认为在复函中承认过错有损颜面，更担心新闻媒体会借题发挥。此外，外部社会对司法建议的认知不足，直接影响了司法建议工作的实效，同时也影响到法官发送司法建议的积极性。司法建议抄送单位的监督作用也没有得到有效发挥。 三、司法建议制度的完善路径 1.利用修改人民法院组织法的契机，对司法建议作出明确定位 当前，可借人民法院组织法修改之机会，对人民法院的司法建议权进行明确，并对其地位、作用、法律性质、适用范围等做出定位，以法律的形式把司法建议工作作为一项制度确定下来。同时，可以结合各地实际情况，在地方性法规、规章中具体规定建议的范围、格式、发送程序，特别是将监督检查行政机关办理司法建议的情况纳入相关规定，以有效提升依法行政水平；根据建议内容，区分不同类型的司法建议，差别性地赋予法律效力。 2.更新理念，推进司法建议工作规范化、常态化 严格落实《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》精神，规范司法建议的提起、发送、回访等程序，推进司法建议工作的规范化和常态化。 规范司法建议的制作发送程序。建立和完善司法建议的起草、审查、批准、送达制度。司法建议一般应由审判庭或有关职能部门提出，报院长或者分管副院长签发，重要的司法建议还应当经过审判委员会进行集体讨论决定。司法建议的内容必须合法，所提对策建议具有明确的法律政策依据，对相关事宜的处置必须属于被建议对象的法定职责范围。制发司法建议之前，必须加强沟通交流、做好实地调研，了解接收单位的实际情况，提升相关单位对司法建议的接受度。 建立司法建议工作的督促反馈机制。承办人应在合理期限内跟踪回访，了解司法建议的落实情况，听取被建议单位的反馈意见和建议。同时，笔者建议，可建立法院、人大内司委、政府法制办联合督促行政机关办理司法建议、备案及信息沟通机制，着力加强对被建议对象为行政机关、司法机关或授权行使行政管理职责等单位的督促落实，着力提高该类建议对象的反馈采纳率。 建立司法建议工作考核通报机制。人民法院应积极争取地方党委、人大和政府对司法建议工作的支持，力争将司法建议的回复、落实情况纳入法治政府建设考核范围，优化司法建议制度运行的外部环境。一方面，采取定期和不定期抽查的形式，对法院制发的司法建议进行监督，对制发程序不规范、存在不足或内容过激的司法建议进行检查并处理，提升司法建议质量，理顺司法建议制度。另一方面，人民法院认为确有反馈必要但行政机关没有反馈的司法建议，可以将该司法建议提交人大或者党委，由党政机关辅助共同推动司法建议工作。 3.推动司法建议成为每年两会代表（委员）的建议（提案）来源 司法建议不是裁判文书，后者是具有法律效力的法律文书，而司法建议则充满了“道德劝谕”。要使司法建议发挥期盼的效果，需要培育和发挥司法建议应有的合法性再生产能力，而不是非要让司法建议与裁判文书一道具有国家强制力。通过个案，司法建议指出党政机关、政府部门工作上的制度漏洞和行为瑕疵，提出改进意见，促使掌握公权力的党政机关依法决策和依法执政，提供了司法权力对其他公共决策机构的软性制约。通过类案、综合建议，关注办案过程中反映出的类型化问题和前瞻性问题，从宏观角度提出系统的解决方案。如果这种性质的司法建议能够及时被在每年的两会之前寻找提案线索的人大代表和政协委员获悉，转化代表建议或政协提案向大会提交，则会从另一个角度提高制度的创新能力，同时可以培育司法建议的“合法性再生产能力”。 4.建立以适当方式公开司法建议的制度机制 |
