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关于依法根治腐败问题的几点思考 （赵作明 邮箱：[email protected]） 2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议审议并批准了第58届联合国大会10月31日审议通过的《联合国反腐败公约》，《联合国反腐败公约》，同时声明：中国不受《公约》第66条第2款的约束。自此，中国已经正式成为《联合国反腐败公约》的缔约国。随着批准国达到法定数（公约规定：本公约应当自第三十份批准书、接受书、核准书或者加入书交存之日后第九十天起生效。），于2005年12月14日，《联合国反腐败公约》正式生效，使之成为一支国际性的反腐利剑。世界舆论给予了很高的评价和期待。 2007年，新年伊始，伴着几天假日，有关反腐败问题一直萦绕着我，一种强烈的责任感使自己不得不作相关的思考，现将其整理下来，与大家共同探讨。 一、反腐败，应当继续推进权力资源配置改革 历史和现实都告诉我们，过度集中的权力势必导致腐败，过度集中而又缺乏监督的权力更是导致严重的腐败。我们改革开放已经进行了将近30年的时间，尽管取得了举世瞩目的成绩，但是，在一些领域我们似乎仍然可以看到计划经济的产物。比如，铁路系统、邮政系统以及其他国企面临的重大问题等等，无不与旧的计划经济及其思维密切相关。党政分开，政企分开，让权力按照其轨道运行并接受最大范围最大限度的监督，让经济按照市场规律来运作并实现资源配置的最大化，这一要求至今尚未完全实现。对于如何实现国企的市场化运作，前年《公司法》的修改，初步解决了一个市场地位平等问题，国企“特权”不再成为问题，但是如何确保国有资产的保值增值，特别是进入市场后防止国有资产的流失，还有很多工作需要我们去做。还有前段时间争论很大的不少地方将招商引资能力作为官员政绩评价的重要指标这一现象，在根本上还是没有为权力正确定位，没有很好处理权力与市场之间的关系。 上述林林总总的现象，归根在三点：一是权力仍然过分集中，分权不够；二是权力运作缺乏透明性；二是相互制约，相互之间的监督不够，外界监督可及的深度和能力不够。 所有国家权力归根到底是人民的权力，在这个基本问题上，几乎没有一个现代国家能够否定。我们社会主义国家更是尊重和珍视国家权力的人民性，所有制度的设计无不朝着人民当家作主，人民权力为人民方向设计。但是，基于权力行使的组织化和个人化，以及组织和个人本身在监督缺位的情况下存在的内在缺陷??集团利益化、个人私欲化，再考虑到民族传统和文化的演进以及社会影响的全球化等因素，这一切的叠加就构成了权力在社会运作中的复杂性、非理想性。正确地对待权力本身，以人性恶、权力恶的思维方式来对待权力，厘清相关权力之间运作的关系，这才是现代社会对我们的要求。那种不恰当定义权力和人性而迷信、盲从的观点，不但不会有助于解决腐败，相反会成为滋生腐败的温床，甚至是为某些组织和个人自身谋求非法利益的一个“面具”。 当前，推进权力资源配置，要重点解决好以下几种关系：一是党权和行政权力之间的权力分配要继续深入，党的意志应当通过行政权力依法表现出来，党的领导应当体现在政治和组织上的领导，而不宜直接插手相关的事务，特别是事关国记民生的重大事务或能直接产生法律利害关系的事项。毕竟，依法治国、依法行政的方略是建筑在公民、法人和其他组织的能够依法对违法行使权力的主体可诉可赔的救济机制之上的。而党的任何一级机构都不能对外依法承担上述责任。二是要解决好党内的监督问题。特别是对一把手、二把手甚至三把手以及党内重点岗位的监督问题。对此，在党内探索建立决策、执行和监督三部分相对分离的模式或者建立上级派驻以及提高各级监督机构的地位，扩大监督权限，这些模式应该说对于防止党内重要权力行使者滥用权力都有很好的推动作用。三是要继续推进行政权力的改革，进一步扩大行政权力运作的透明度，加大规范行政许可改革的力度，最大限度地减少各项审批，并确保保留的审批项目程序上的合法性、正当性和公开性。四是要继续加大人大对权力的监督力度，在《监督法》的基础上，进一步完善各级人大代表及其常务委员会的职能和作用，进一步解决人大代表在闭会期间的地位问题特别是监督权行使问题。五是要继续培育和规范民间团体在现代民主法治社会中的积极作用，承认并尊重各种依法自治团体在社会文明中的重要地位，引导、解决其利益的小团体倾向。只有利益相对认同和自身发展的相互影响，才能确保社会发展的内在活力和动力。六是要进一步扩大和规范新闻媒体的职能和作用。在确保党对新闻工作整体和宏观领导的前提下，以立法的方式进一步赋予、巩固新闻媒体的监督权。把对新闻媒体的控制权交给人民和法律，并努力培育新闻法治的良好氛围。七是要认真研究地方自治的利好，确保中央事权的权威和地方自治活力的双赢甚至多赢。这其中包括地方重要岗位官员任免机制的完善。 二、要借助法律和法治，依靠人民，从制度上实现反腐 从这几年反腐的力度看，我们确实下了不少决心，力度不可谓不大，但是腐败现象却日益呈现扩大和攀升的趋势，尽管这与我们社会发展的转型期、关键期密不可分，与世界反腐任务的加重密不可分。但是，关键的是我们要学会反思，要从制度找问题，从法律和法治上找对策，并要紧紧依靠人民。在解决上面系列问题的基础上，作为法治的着眼点，还应当从以下几个方面进行努力： （一）要通过立法规范公务员财产收入和重大事项申报制度，并将重点监管对象放在领导岗位和关键岗位。目前，国家关于党政领导干部财产收入和重大事项报告的规定，不是效力太低，就是覆盖面太窄，而且，由于许多规定是党内规章制度，缺乏强制执行力，并容易给外界造成党治高于法治的错觉。因此，应当以法律的形式规范财产申报和其他重大事项申报问题，并将申报主体不再限于党的领导干部，而是全体公务员，特别是领导岗位和关键岗位的公务员。建议该法名称为《中华人民共和国公务员廉洁法》。建立所有公务员的个人及其家庭成员财产申报、重大事项申报制度，公务员所申报的财产和重大事项，经依法核查符合法律规定后，作为个人廉洁信息归档管理，并经日后定期、不定期的比对和进一步的核查，如发现在个人申报之外又有其他收入的或漏报关联事项，依法处理。对于申报之外的财产，一律按照贪污或受贿处理。取消《刑法》中巨额财产来源不明罪，清除不利于遏制腐败现象的该种“口袋罪”，如果确需保留相关罪名，则可以将对象指向企业事业单位人员和居民委员会、村民委员会人员，不再囊括公务人员。在该法案中，应当建立或依托专职的廉政监察机构，对公务员的廉政信息及时监控。建议，将现在的行政监察、纪检和检察院的部分职能和人员剥离出来，统一一个机构对公务员日常廉政信息检测、监控。 （二）要加快阳关信息法的立法工作，以法律的形式确保国家权力运作的公开化，确保人民群众的知情权。目前，国家正在酝酿《政务信息条例》。我看，这个起点太低了，缺乏气量和前瞻性。如果是条例，也只能是国务院的行政法规，效力不高是一个问题，关键是不能涵盖人大、检察院和法院等权力部门的信息公开。而后者，从某种程度讲，对人民生活的影响更加深重。立法问题，是关系到人民群众当家作主的大事，是人民意志的根本体现。但是，就目前报刊杂志和全国人大新闻网给我们的信息看，相关立法信息一个是内容太少，一个是滞后。很多立法，都是一些部门在运作，国务院或全国人大立项后也仅是一个公告性质的东西，直到上会表决时，大家才知道法案是个什么样子，其中都经历了几稿？每稿都有哪些不同？利益交织点及相关利益的代表是什么？都无从所知。尽管这两年立法信息公开好了许多，但是仍不尽人意，更何况公开什么、如何公开缺乏法律保障。再有“两高”的权力运作信息公开问题，我们目前见到能够受到制约的是每年一度在全国人大会上的工作报告，但是谁能坚定不移地相信在那么短的时间、那么多人的情况下，代表们能够全面审视检查两院一年来的工作？再者，话说丑点，即使报告中有些水分，如果没有日常信息公开方面的积累，恐怕到后来只能由报告者自己解释了。 因此，尽快制定《中华人民共和国权力运作信息阳光法》，是防止权力暗箱操作，遏制腐败，取信于民的重大法治要求。而且，在该法案中，应当对于事关人民群众生计、事关人民群众生命健康和财产关系的信息列为优先、重点披露范围；权力运作信息公开是一般、基本的原则，不公开是极少数的例外，而且这种例外应当受到法律的严格审查并确定一个合理的公开期限（解密期）；在公开涉及到公民、法人和其他组织的信息内容时，应当注意保护个体的隐私，并认真划清公共利益和个人利益之间的关系；所有法案中规定公开的信息，应当给人民群众提供便利、低成本的查询渠道，所有的“点”应当科学合理设置，并确保在查询不能的情况得到及时的法律救济。 （三）要加快国民诚信法律体系建设。这不但是对公民和组织个体的，也是针对公务员廉政的。对于诚信缺失究竟会给国家带来怎样的损失或灾难，尽管目前还缺乏科学的统计数据，但是任何有理性的人都知道那个数据肯定是惊人的。回忆一下我们每个人由于被别人欺骗时的愤怒，再看看各大媒体大量报道的执行难、商业欺诈等问题，人们就会明白，并感到一阵寒冷和无助。事情真的这么难解决吗？我看不是。关键是国家在这一块研究不够，立法不及时。 为解决国民不诚信给国民经济、国家信誉带来的损失以及对社会秩序造成的混乱，应当加快《中华人民共和国公民和组织诚信法》，并以给每个公民设定统一的信用账号为基础（可以居民身份证为基础设计），基于该公民发生的一切各种民商事活动甚至犯罪信息均应当得以准确而完整地记载或查找，特别是不良的诚信记录。对于不良的诚信记录，应当公开并方便任何人查找。同时，在不良行为修正后，可以依法隐藏该不良信息。对于公民以个人身份加入的组织，应当确保公民和该组织之间信息的畅通，该组织应当确保该公民在案的不良信息在本组织内对任何一个与该组织打交道的外来个体公示。作为另外一个很关键的辅助，每个公民的信用账号必须确保被有关组织记载和跟踪，特别是负有不良信息的人。同时，并依法保护公民隐私。 这部立法，在实施中的效果可能很大程度上借助于大量的科技投入，但是，没有人怀疑相关产出的巨大效能以及对构建和谐社会、维护国家声誉的重大作用。对于反腐败而言，如果我们个体的信用得到保障了，腐败的空间就会相应地缩小。关键是我们必须让不诚信者付出比他制造或推动腐败更大的成本。 （四）要尽快制定《中华人民共和国新闻监督法》。进一步保障新闻监督权和人民群众知情权等宪法上的权利，以适应依法治国的要求。有人将新闻监督权称为“第四种权力”以褒扬它在监督权力运作、保护人民群众利益中的重要地位和作用。在社会主义国家，党的领导、权力运作和新闻监督，在本质是统一的，都是来自于人民、服务于人民。但是，正如全面所说权力的特性，特别是在参杂人的意志后出现的问题，使得任何一个现代化国家都不敢放松对权力的监管。而新闻媒体的监督作用，已经被历史证明为一种十分有效的力量。它在法治进程中发挥的巨大作用是有目共睹的。 制定新闻监督法，目的是理顺新闻监督的权限、范围和程序，搭建人民监督与新闻监督的桥梁，同时，明确新闻媒体的责任和国家干预的情形和范围，将促进和影响“和谐”的事件、事情等要素依据事实和法律纳入到新闻中，并将它们原本地告诉人民群众，引导大家该如何做。在政府和新闻媒介的共同努力下，尽快构建一个和谐的公民自治社会、法治社会。 （五）要尽快制定《中华人民共和国反商业贿赂法》。对于商业贿赂的严重危害性，中央已经很清楚，不少人民群众更是深受其害。从2006年的反商业贿赂专项整治活动查处的案例中我们可以看到，很多商业贿赂活动与腐败存在千丝万缕的联系，权力在商业领域的“寻租现象”到处可见。鉴于腐败关联人员之间的互动性，只有依法严厉打击商业贿赂活动，才能更好地惩治腐败。由于商业贿赂问题的普遍性和严重性，在反商业贿赂方面必须下重拳，必须全面深入研究商业贿赂的特点和规律，并以立法的形式根治。 （六）要在落实《联合国反腐败公约》上下功夫，及时修订国内的相关法律，并在国际反腐败协作机制上积极开展工作。《联合国反腐败公约》中有不少新理念，新措施，国内有些法律还不能完全与之协调，根据国际公（条）约优于国内法的惯例，我们要尽快修订或制定相关联的法律法规。与此同时，要根据我国腐败分子外逃国家的去向，相关职能部门抓紧工作，及时查找我们法律或协作上的“空白点”，以严密的引渡遣返条约来断绝外逃之路和外逃之心。赖昌星在加拿大与中国之间法律上的“拉锯战”就充分说明了我们加大相关工作的紧迫性和重要性。 （七）要以系统论的观点全面重视反腐败问题。反腐败不仅是法律问题、政治问题、社会问题，还涉及到民族心理和文化传统。因此，我们应该从多方考虑、多处着手，从政治、经济、文化和法律等多个层面多个角度努力，构建一套有效的，既符合我国特点又能与国际反腐工作接轨的工作机制。如前面所讲的公务人员财产申报问题，它就不仅仅是一个收入公示问题，还要考虑到如何确保公务人员工资薪酬的提高，符合社会经济发展，符合人的内在需求。廉政制度建设本身要求严格的监管和公务人员的薪酬一体化，而不是相反。但是，如何提高公务人员的薪酬并确保不同等级之间合理的差距，就是一个包括国民经济本身、技术、国民心理承受力和客观要求等诸多因素在内的复杂体。限于篇幅，不再一一展开。 综上，经过整理为此文，其中的不足甚至错误恐怕不难指正，但是，鉴于腐败问题对权力正确行使的腐蚀性、对构建和谐社会的巨大障碍以及反腐败工作的系统性、全民性乃至全球性，为匹夫者，当行其责，故大胆提出上述反腐设想，供参考。 |
