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近年来，村民委员会(下称村委会)等村基层组织人员利用职权侵吞、挪用宅基地款的现象时有发生，由于现行法律和司法解释的不穷尽性，对于村基层组织在宅基地管理过程中的行为是否属于《全国人民代表大会常务委员会关于第九十三条第二款的解释》(下称《解释》)规定的“协助人民政府从事的其他行政管理工作”的范畴，村委会等基层组织人员在履行宅基地管理职能时，是否属于“其他依照法律从事公务的人员”，在司法实践中存在一些争议。争议的焦点在于村委会等村基层组织在宅基地管理过程中的行为，究竟是对本村公共事务的管理，还是一种协助政府从事行政管理工作的行为。笔者认为村委会在宅基地管理中的行为，是协助政府从事行政管理的行为。 第一，从宅基地管理工作的主体上认定。我国土地管理法第五条规定:“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”这说明在我国包括宅基地在内的所有土地的管理主体是土地行政主管部门。同时，我国虽没有统一的宅基地管理法律法规，但各省、直辖市人大均制定有相应的宅基地管理办法或条例，在这些办法和条例中，对于农村宅基地的管理工作均规定由各级土地管理部门负责。如《河南省农村宅基地用地管理办法》第3条规定:“河南省土地管理局主管全省农村宅基地用地的管理工作，市(地)、县(市、区)土地管理部门负责本辖区内农村宅基地用地的具体管理工作。”由此可见，宅基地管理工作的主体应为各级政府的土地行政主管部门。 第二，从宅基地的办理程序上认定。我国土地管理法第62条规定:“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。”同时，综观各地宅基地管理办法，宅基地的办理程序基本都是先由本人向村委会提出申请，然后由村委会组织召开村民代表会议或村民大会进行集体讨论，并收集相关资料，之后报乡镇人民政府审核，由乡镇人民政府审核后报县政府批准。由此可见，宅基地管理应属于国家行政管理的一种，村委会在宅基地管理过程中，充当的只是组织、协助的角色，并无决定权，其行为只是政府行政管理工作的一部分，理应属于“协助人民政府从事行政管理工作”的范畴。 综上，宅基地管理属于政府行政管理工作的范畴，村委会在农村宅基地管理过程中的行为应归属于“协助人民政府从事行政管理工作”，若相关基层组织人员在从事此类行为时侵吞、窃取或者挪用公共财产，就理应依照刑法第382条、第384条的规定按贪污罪、挪用公款罪定罪处罚。(作者单位:河南省汝阳县人民检察院) |
