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影响立法质量的原因 立法质量不够理想主要表现为，与改革开放的实际结合不够紧密、针对性较弱、部门利益倾向尚未有效克服、操作性不够强、立法技术粗糙、一些法规施行效果不理想等方面。影响立法质量的因素有政府提案质量不高、地方和部门保护主义、法规草案审议质量不高、专门委员会的优势未能很好发挥和地方立法工作队伍有待加强等许多方面，对此在有关的地方立法研讨会上已有人大同仁专门撰文作出过论述。 笔者从宪政层面上分析，认为有以下几点原因：1、人大作为国家权力机关有四项法定职权：重大事项决定权、监督权、人事任免权和立法权。四项职权相互依托，缺一不可，目前在缺乏其他几项职权有效配合的情况下，立法权单兵突进，难以取得良好的效果。2、人大制度作为根本政治制度属于上层建筑的范畴，它的健全和完善不可能脱离现有经济结构和发展水平的制约，提高立法质量尚需要社会各阶层进一步分化、组织化程度进一步提高。3、人大机关的组成结构在人大代表、常委会组成人员和机关工作人员三大块的基础上，常委会又有若干各自相对独立的专门委员会，彼此之间的协调配合需要进一步加强。4、整个社会的法治意识还有待进一步提高。政府部门出于方便管理的需要，社会公众则出于维护自身利益的需要，纷纷抛弃“人治”转而寻求“法治”。法律从管理工具和利益的计算、表达，成长为一种价值观和社会信仰还需要一个较长的时间过程。 根据以上几点原因分析，笔者认为提高立法质量和提高立法数量相比，需要一个更长的时间过程。 提高立法质量的对策与建议 人大工作者要加强学习。 提高立法质量不仅是对法规的要求，更是对人的要求。相对于要求立法的数量和速度而言，提高立法的质量和效益对人大工作者提出了更高的要求。专家咨询可以在一定程度上弥补立法工作人员在专业知识上的不足，但不能代替工作人员本身。地方立法工作人员只有不断学习，在工作和学习中不断提高自身素质，才能适应新时期新阶段的立法工作。首先要加强对中央政策和省委文件的学习，使立法的原则、精神和具体内容不偏离大政方向，紧贴经济建设和社会发展的中心；其次要加强对人大制度的学习和掌握，了解新形势下人大作为国家权力机关、代表机关和工作机关的各项工作制度、程序和工作惯例；再次要结合法规议案加强对法律专业知识的学习，提高自身的专业化水平，培养不同于政府官员和法院法官的立法者专有的思维方式和职业品格；最后要加强对立法技术的学习和掌握。学习的过程同时也是修正、提高的过程，不仅要从书本上学，更要向领导、同事学习，向专家学习，向群众学习，从社会实践中汲取对立法工作有帮助的一切知识。 进一步提高立法调研的实效。地方性法规案的提案主体，按照法律法规的规定，通常有本级人民政府、同级人大各专门委员会、同级人大常委会主任会议、同级人大代表和人大常委会组成人员等。但是，在工作实践中，行政活动涉及国民生活的各种领域，内容是极其复杂的。行政内容的复杂性决定了立法内容的复杂性、专业性和技术性，而且有必要根据社会情况的发展变化灵活地改废条款。因此，经常行使法规提案权和提出法规案最多的主体是本级人民政府，常常是政府官员首先产生对某一问题的关注，提出立法议案，然后报送人大常委会。列入人大常委会立法计划的议案，在具体制定时又常常是由政府部门负责起草草案。这一“政府起草，人大通过”立法模式的优点是政府部门比较熟悉本行业本领域的情况，弊端是往往存在“部门利益倾向”。针对这一弊端而采取的联合起草措施，仍然无法取代政府在起草法规中所起的重要作用。 而调查研究是人大立法过程中一项经常性、基础性工作，针对法规草案开展的立法调研是对法规议题涉及到的社会事务作进一步的信息收集工作，可以说，立法调研的质量决定了人大审议的质量和水平，也决定了我们地方性法规的质量。从制度、机制和工作方法等各方面保证立法调研的实效是提高立法质量的基础性工作。 在立法过程中要贯彻民主集中制的原则。随着改革的深化和开放的扩大，经济社会的发展，各个社会阶层的分化日益显现。在依法治国的旗帜下不同的社会群体开始寻求用法律的途径来表达自身的利益诉求，其中包括通过立法的方式来肯定自身的利益要求。相对于计划经济体制下单纯依靠政府通过行政命令的方式解决社会问题相比，运用法律的杠杆来调控社会事务更具有灵活性和理性化、民主化色彩，是一种社会的进步。与此同时，我们也看到，纷繁复杂并内在彼此冲突的利益要求会使立法权的行使陷入僵局,且弱势群体和未能有效组织的社会群体的正当权益常常不能得到很好的表达。笔者以为面对新的社会形势，解决矛盾的主要途径就是要在立法过程中贯彻民主集中制的原则。民主的过程就是社会公众参与和各种利益表达的过程，立法听证和法规草案面向社会公开征求意见就是体现民主的重要举措；而集中的过程则是以“三个代表”重要思想为指导，科学鉴别、分析和采纳各种意见、要求和观点的过程。只有两者并重，才能最大限度地提高立法质量，为构建和谐社会实现“良法”之治。 北安市人民法院 王鹤丹 |
