最高人民法院行政庭负责人就《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》答记者问

贯彻落实新行政诉讼法的重大司法举措

——最高人民法院行政庭负责人就《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》答记者问

　　2015年4月27日，最高人民法院公布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），将于5月1日起施行。最高人民法院行政审判庭负责人就该司法解释的主要内容回答了记者的提问。

　　一、《解释》的制定背景和过程

　　记者：在新行政诉讼法施行前夕，最高人民法院发布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，请您谈谈这部司法解释的制定背景和过程。

　　负责人：第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过了关于修改行政诉讼法的决定。这是行政诉讼法实施二十四年以来的第一次“大修”。修正案立足于解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题，增设了许多重大的新制度、新规定，对于更好地发挥行政诉讼在解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权等方面的作用，加快建设社会主义法治国家，全面落实依法治国基本方略具有重要的意义。新行政诉讼法对人民法院的行政审判工作提出了许多新任务、新要求，需要全国各级人民法院严格执行。同时，新行政诉讼法增设的新制度、新规定，也迫切需要通过司法解释进行细化，制定便于人民法院操作的具体规程。最高人民法院及时制定了起草司法解释的规划，专门成立了司法解释起草小组，并向全国各级人民法院征集问题和建议。在全面梳理问题、深入调研论证的基础上，起草小组起草了司法解释草案，并认真听取了立法机关、行政机关、检察机关和专家学者的意见。起草工作前后历时半年，经过数易其稿，不断完善。最终提交最高人民法院审判委员会第1648次会议于2015年4月20日讨论通过，将从5月1日起与新行政诉讼法同步实施。

　　二、针对迫切需要解决的重大问题

　　记者：《解释》的条款看起来并不多，这是出于什么考虑？

　　负责人：《解释》的条款确实不多，共27条。主要针对的是迫切需要解决的重大问题，包括十个大的方面：立案登记制，起诉期限，行政机关负责人出庭应诉，复议机关作共同被告，行政协议，一并审理民事争议，一并审查规范性文件，判决方式，有限再审以及新旧法衔接。

　　《解释》的起草工作遵循了三个原则：一是依法解释。主要针对新行政诉讼法的具体条文，围绕审判工作中的具体应用法律问题进行解释。符合立法的目的、原则和原意。二是突出重点。对整部行政诉讼法的全面解释需要一定的实践积累，目前起草的《解释》只是针对新法规定的若干创制性的、迫切需要解决的重大问题作出细化规定，确保新制度、新规定的贯彻落实。三是可行实用。《解释》注重实效性和可操作性，对于缺乏实践积累，存在较大争议的内容暂不规定，成熟一条起草一条。总的来看，《解释》注重对行政相对人诉讼权利和实体权利的充分保障，注重对行政机关依法应诉和依法行使职权的有效监督，注重对行政争议以及与行政争议相关的民事争议的实质解决。同时，也正确处理了加强诉权保护与尊重诉讼规律、强化司法的能动积极作用与司法权和行政权的合理分工等重大关系。

　　三、符合起诉条件的应当立案

　　记者：“立案难”是行政诉讼存在的突出问题，社会各界对此广泛关注。请问《解释》在解决“立案难”问题方面如何规定？

　　负责人：在三大诉讼中，行政诉讼“立案难”问题最为突出。行政诉讼法在修改时把解决这一问题放在了突出位置，不仅增加了诉权保护条款，还率先把十八届四中全会决定提出的立案登记制写进法律条文当中。为了把法律的要求落到实处，《解释》在第一条就明确规定：人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。在具体制度层面，规定了以下几个方面的内容：一是对当事人依法提起的诉讼，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。二是对起诉状内容或者材料欠缺的，应当一次性全面告知，经补正仍不符合起诉条件的，也应当在裁定中载明不予立案的理由。以杜绝利用反复告知补充材料，客观上为当事人行使诉权设置障碍。三是为了便于当事人寻求救济，加强上级法院对立案工作的监督，明确当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。这些措施都体现了对于当事人起诉权利的切实保障。

　　应当指出的是，有案必立，有诉必理，并不是说对于任何起诉都会照单全收，立案的前提必须是符合法定起诉条件。同时，行政诉讼固然是权利救济的优良制度，但由于国家的制度安排、司法权与行政权的必要分工、诉讼规律本身的要求，也决定了行政诉讼解决争议的有限性以及起诉条件的法定性。人民法院不一定有能力解决所有的争议，人民群众也应当依法、理性、有序地行使诉讼权利。对此，《解释》列举了一些不符合法定起诉条件的情形。具备其中情形之一的，即使已经立案，也应当裁定驳回起诉。这些情形是对法律、法规规定的汇总，并不是司法解释的限缩性创制。例如其中规定的“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议”，就是因为有些法律、法规规定了复议前置。按照《解释》的规定，驳回起诉并不是在立案阶段作出，而是由行政审判庭在经过阅卷、调查和询问当事人予以查明之后作出，体现了严肃性和慎重性，体现了对当事人行使陈述辩论权利的尊重。

　　四、应当有“具体的诉讼请求”

　　记者：《解释》对“具体的诉讼请求”进行了列举，这会不会给当事人行使诉权带来一些负担？

　　负责人：《解释》确实对“具体的诉讼请求”作了列举规定，但这不是司法解释增加的要求，而是行政诉讼法第四十九条第三项的明确规定。不仅如此，任何一个起诉，都应当有明确的诉讼请求，这不仅是诉的具体的内容，是原告的诉讼主张，也同时构成了法院审理和裁判的对象。过去，原告提起诉讼常常只说对某个具体行政行为不服，这是因为修改前的行政诉讼法基本只有撤销诉讼一种类型，法院所要解决的，主要是对被诉行政行为的合法性进行审查。新行政诉讼法在撤销诉讼之外增加了不少新的诉讼类型，例如，原告不仅可以请求撤销行政行为，也可以请求变更行政行为，或者请求确认行政行为违法或者无效，还可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。不仅可以针对行政行为起诉，还可以请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务，请求解决行政协议争议，请求一并审查规章以下规范性文件，请求一并解决相关民事争议。可以说，诉讼类型越丰富，权利救济的渠道也就越丰富。人民法院针对具体的诉讼请求进行审理和裁判，也更有针对性，更能作出具体明确的解决实际问题的判决。如果当事人不知道如何正确表达诉讼请求，《解释》也要求人民法院提供帮助，予以释明。

　　五、行政机关负责人包括副职，律师有机会出庭

　　记者：行政机关负责人出庭应诉是新行政诉讼法的一个亮点，《解释》明确行政机关负责人包括副职负责人，会不会使这一制度打了折扣？另外，规定“可以另行委托一至二名诉讼代理人”有什么特别的用意？

　　负责人：行政机关负责人出庭应诉是实践探索的成果，新行政诉讼法将其上升为法律的规定，有积极意义。可以有效打消人民群众对于“告官不见官”的疑问，提升行政机关依法应诉的自觉性，促进行政机关依法行政的意识和水平。但是，行政机关担负着繁重复杂的行政管理职责，要求每个案件都由正职负责人出庭应诉也不现实。相反，行政机关的副职负责人往往分管相关领域的具体工作，由他们出庭应诉，既能体现制度价值，也更能收到实际效果。特别是考虑到新行政诉讼法施行后行政案件数量会有较大增长，从实际出发，《解释》明确，行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。这也不是对相关概念作了限缩性解释，行政诉讼法使用“行政机关负责人”而不是“行政机关法定代表人”，就体现了这样的立法本意，《解释》只是对此作出了明确界定，以使这项制度能够真正加以落实。

　　至于《解释》规定“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人”，主要考虑是在副职负责人出庭时，如果占用一个诉讼代理人的名额，可能会使得律师没有了出庭的名额。十八届四中全会决定明确要求积极推行政府法律顾问制度，实践也证明，行政机关聘请律师担任政府法律顾问，有利于提高行政机关的法治意识和法治水平，律师参加行政诉讼，也有利于诉讼的顺利进行。因此，《解释》作出的这一规定，用意主要是为了方便律师参与行政诉讼活动。值得指出的是，新行政诉讼法增设的许多新制度，为律师代理行政案件提供了更大的平台，人民法院也欢迎能有更多的律师为公民、法人或者其他组织提供代理和法律服务。

　　六、原行政行为和复议决定法院都要审

　　记者：为什么要将复议机关和作出原行政行为的机关作为共同被告？在双被告的情况下如何进行审理，《解释》又是怎样规定的？

　　负责人：新行政诉讼法明确规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。作出这一规定，是鉴于以往复议机关由于担心当被告，更偏向作出维持决定的问题。按照其他国家的通行做法，这种情况下是实行“原处分主义”的，只起诉作出原处分的行政机关就可以了，因为维持决定只是对原处分的认可，并没有对当事人的权利义务有所增减。共同被告的模式是从中国的实际情况出发进行的设计，有利于督促行政机关更加充分地发挥行政复议的监督纠错功能。为了便于执行和操作，《解释》明确了以下几个问题：一是以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。这是为了不使案件更多地集中到上级法院。二是人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。也就是说，原行政行为的合法性仍然是审查重点，对于复议决定重点审查作出程序是否合法。三是原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。以上两点也在一定程度上体现了“原处分主义”。四是对追加被告、举证责任、判决方式等也作出相应规定。

　　七、依法审理政府与公民签订的行政协议

　　记者：新行政诉讼法和《解释》都对行政协议作出规定，行政协议与民事合同、行政行为有什么不同？具体如何审理？

　　负责人：行政协议又称行政合同、行政契约，按照《解释》所作的定义，它是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。它与民事合同的区别体现在，行政协议的目标为了实现公共利益或者行政管理目标；行政协议的标的具有行政法上权利义务内容。它是行政行为，但又不同于传统的单方行政行为，而是以协商订立的协议的形式出现的，是一种双方行政行为。一旦订立，行政机关就要和行政相对人一样遵守，只有因公共利益需要或者其他法定理由，行政机关才可以单方变更、解除协议，即便如此，给原告造成损失的，也应当判决行政机关予以补偿。

　　行政协议已为行政机关广泛采用，也显示出平等协商、接受度高、便于履行等等优点，但其法律属性长期缺乏定位，基本上一直作为民事案件审理。行政诉讼法对行政协议诉讼作出明确规定，在法律层面尚属首次，意义重大。但有许多具体制度和规则需要司法解释进行细化规定。《解释》首先对行政协议从概念上进行了界定，便于下级法院据此标准对行政协议进行辨别，在行政诉讼法明确列举的政府特许经营协议和土地、房屋等征收征用补偿协议之外，逐步探索受理其他行政协议。《解释》还对行政协议诉讼的管辖、诉讼费用、法律依据、判决方式作出规定，基本上体现了一种“两分法”，即，对行政机关不依法履行协议、未按照约定履行协议提起诉讼的，强调其双方行为的特性，可以参照民事法律规范；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，强调其与传统行政行为并无本质不同，适用行政诉讼法的规定。

　　八、在行政诉讼中一并审理相关民事争议

　　记者：在行政诉讼中一并审理相关民事争议出于什么考虑？如何一并审理？

　　负责人：许多行政争议的背后，都交织着相关的民事争议。过去，行政的归行政，民事的归民事，铁路警察各管一段，造成相互推诿，相互扯皮，甚至相互矛盾，相互否定，表面上行政行为得到了审查，但争议却往往得不到解决。新行政诉讼法引入了一并请求相关民事争议制度，对于方便当事人诉讼、实质解决争议，具有非常积极的意义。《解释》对此明确了以下问题：一是公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议的，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。但法律规定应当由行政机关先行处理的、违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的、已经申请仲裁或者提起民事诉讼的，不予准许。二是一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理，也就是由审理行政案件的行政审判庭一并审理。相应的，在案件管辖方面，民事案件服从于行政案件的管辖。三是行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。由于相关的民事争议属于一个独立的民事案件，只是为了便于一揽子解决纠纷，才与行政案件一并审理，所以民事案件适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。在诉讼费用方面，也与其他民事案件没有什么不同。

　　九、一并审查规章以下规范性文件

　　记者：按照行政诉讼法和《解释》的规定，可以请求一并审理审查规章以下规范性文件，这是否意味着对于“红头文件”可以提起行政诉讼了？

　　负责人：行政诉讼法第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”这是一个明显的进步。标志着人民法院不仅可以对具体行政行为进行审查，也能对作为具体行政行为依据的规范性文件，也就是人们常说的“红头文件”进行审查。人们对于一些违反法律规定的“红头文件”颇有诟病，但过去由于法律没有授权，法院对此难以予以有力的监督。但是，新行政诉讼法的这一规定，还不能说就是允许可以直接对规范性文件提起诉讼了。因为规范性文件针对的是不特定的公众，又带有立法行为的性质，一个单个的个人对他提起诉讼，就不具备足够的诉的利益。只有当以这个规范性文件为依据作出的具体行政行为侵犯公民的合法权益时，公民才可以在针对具体行政行为提起诉讼时一并请求审查规范性文件，所以这是一种附带审查。

　　对于一并审查规范性文件如何处理，《解释》强调，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。这是对规范性文件合法性的一种确认。但是，人民法院不可以像对具体行政行为那样，直接撤销规范性文件，或者确认它无效，对于它的修改或者废止，只能由制定机关依照规范性文件制定程序的规定作出处理。因此《解释》对此规定，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

　　十、判决方式的完善

　　记者：《解释》还规定了请求行政机关履行法定职责或者给付义务的判决方式，为什么要单就这两种判决方式进行规定？

　　负责人：如前所述，新行政诉讼法在撤销诉讼之外规定了一些新的诉讼类型，其中就包括履行之诉和给付之诉。这两种诉讼的特点与撤销诉讼有所不同，不是要求法院对违法的行政行为予以撤销，从而消灭它的效力，消除对于公民法人或者其他组织合法权益的不法侵害，而是要求法院判决行政机关履行原告所申请的法定职责或者给付义务，在判决方式上就很不相同。《解释》的精髓在于，对于能够明确判决行政机关履行原告所要求的具体职责和义务的，应当首选明确具体的判决，这样能够使原告的合法权益得到尽快实现，避免判决语焉不详，行政机关反复拒绝。当然，如果尚需要行政机关进一步调查裁量才能作出处理，仍然可以判决行政机关在一定期限内作出答复，这也是对行政机关首次判断权的必要尊重。

　　十一、申请再审应有“路线图”

　　记者：《解释》对申请再审作出两条规定，主要指导思想是什么？

　　负责人：行政诉讼中同时存在两个倾向，一是“申诉难”，二是“申诉乱”。新行政诉讼法实行再审事由法定化，明确向上一级人民法院申请再审，可以有效解决“申诉难”问题。但是，“申诉乱”的问题也不能忽视，如果不予规范，终审不终的问题就不能彻底解决，就会造成行政法律关系长期处于不确定状态。《解释》参照民事诉讼法的相关规定，对“一次再审、一次抗诉”的路线图进行了明确。

　　除了以上内容之外，《解释》还对新旧法衔接等问题作出了解释性规定。总之，《解释》是贯彻落实新行政诉讼法的重大司法举措，能够与修改后的行政诉讼法同步实施，将有助于统一司法裁判标准，确保行政诉讼法的各项制度规定落到实处，为保障公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，解决行政争议，发挥更加积极重要的作用。