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中国青年报 上海建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制
2009年9月，上海市徐汇区的知名高中南洋模范中学顺利搬迁到新校址。“顺利”说起来容易，其中的曲折却一言难尽。 当时，新校址建成在即，可什么时候搬却是大问题。到底能不能在新教室按时开学上课？上海市徐汇区教育局副局长沈韬心里没底。南洋模范中学的新址在零陵路，为建新校区共动迁居民1300户，可那里还有强烈要求动迁但未列入动迁的400户居民；校舍里的桌椅板凳都是新的，是不是环保，这是学生家长最关心的问题之一；还有新校区门前道路狭窄，交通拥堵，开学期间，送孩子的家长该如何停车？ 这些都是学校搬迁时非解决不可的问题，可这些问题又不是学校或者教育局凭一己之力能够全盘统筹解决的。到时候，“不得不去找很多关系协调，”沈韬说，可效果如何，不得而知。 2009年7月，上海市徐汇区教育局牵头，着手准备在这次搬迁项目中建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制。沈韬坦言，他从这项机制中尝到了甜头，所有问题迎刃而解，“学校搬迁顺利，如期开学”。 变“被动维稳”为“主动维稳” “近年来，在应对处理大量群体性矛盾的过程中，我们清晰地看到，有些矛盾的发生是因为项目仓促上马或政策把关不严。”上海市委政法委书记吴志明解释了这项机制出台的背景，“尽管问题源头不在政法部门，但政法部门有责任为党委政府科学决策提供预警和评估意见。” 从2007年开始，上海市政法委维稳办开始积极研究维稳工作机制，探索并建立社会稳定风险评估机制，变“被动维稳”为“主动维稳”。 一字之差，却意味着政府部门的工作方式将从根本上发生变化。 “以往，出政策、上项目搞的评估，一般都是在经济上、技术上论证其可行性，没有从社会稳定的角度论证其可行性。”吴志明说，这样就可能为社会稳定带来风险。 重大事项社会稳定风险分析和评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重点项目等在出台或审批前，对可能影响社会稳定的因素开展科学、系统的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。推动决策部门既要关注可行因素，也要关注不可行因素。 上海市维稳办指导联络处的负责人说，这项机制就是要逐步改变搞经济建设和搞维稳工作“两张皮”的现象，“只考虑经济和技术风险而忽视环保、民生等公共利益和社会效益问题，这样看似高效，实则将建设成本转嫁到了维稳成本中。” 这项机制的首要原则是“源头为主，预防为主”，通过分析与评估，从源头上预防、减少各种可能发生的社会稳定风险。“简而言之，就是要关紧社会稳定风险‘水龙头’。”这位负责人说。 实施条件尚不具备的重大事项要暂缓实施 这项工作启动于2007年，经过调研，于2008年3月左右完成了“关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见”的初稿。 上海市维稳办指导联络处的负责人回忆说，每次听取各方意见后，几乎都要改动原稿，“磨了一年多，改了几十次。” 据介绍，2009年3月初，上海市委审议通过了《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见(试行)》(以下简称《意见》)。在这个规范性文件下，上海市委办公厅、市政府办公厅和市发改委等部门制定了《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法(试行)》和《上海市重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法(试行)》，将《意见》进一步细化，形成了“品”字结构的规范体系。 “评估共有7项基本程序，其中4项为实体风险评估程序，3项为风险控制程序。”这位负责人说，评估时，这些程序“只能增不能减”。 经过评估，社会稳定风险将分为A级(决定实施的事项可能有引发大规模群体性事件的风险)、B级(可能有引发一般群体性事件的风险)、C级(可能有引发个体矛盾冲突的风险)，针对不同级别的风险，相关部门制定相应的应急预案，落实化解矛盾的处置措施。 “经评估认为存在重大社会稳定风险，尚不具备实施条件的重大事项，会被暂缓决策或审批。有关部门及时调整完善原有方案，待时机成熟后重新报请或实施。”吴志明说。 风险评估指标体系要差异化 2009年7月，上海市浦东区、徐汇区、闵行区以及上海市发改委和建交委，第一批试行建立了此项机制。 在南洋模范中学搬迁项目中，经多部门与机构组成的评估组评估后得出结论，此次项目的社会稳定风险级别为A级。 不过，此次评估组确定风险等级的指标评价体系不是今后重大决策类社会稳定风险评估的唯一标准。上海市维稳办指导联络处的负责人在接受中国青年报记者采访时表示，试点工作中，“我们鼓励评估参考因素和指标体系的差异性”。 “以前，我们认为决策、项目的合法性至关重要，而对它的合理性重视程度不够。”这位负责人说，这样就会常出现决策、项目虽然合法，但老百姓还是有意见，矛盾冲突仍然存在的情况。 因此，在这项机制中，要给相关利益群体表达诉求的途径。他们的意见不是听听就算了，而是要成为政府部门决策时的一项重要依据。决策部门可以通过公示、座谈、听证或者问卷调查的方式听取多方意见。 如果持明确反对意见的超过33%，就是A级风险的参考指标；明确反对意见在10%~33%之间的，为B级风险的参考指标；明确反对意见在10%以下的，为C级风险的参考指标。 “但是，把33%作为分界线是否合理，未经检验，我们也不能确定。”上海市维稳办指导联络处的负责人说，试点单位可以增加征求意见的方式，33%的标准仅供参考，“试点大量推开以后，这个比例还将会有调整。” 行政问责是制度的保障 南洋模范中学的搬迁过程中，由徐汇区政法委牵头，区信访办等单位参与，制定了突发群体性事件处置工作预案，准备随时处置突发性、群体性事件。 “这项机制使政府各部门形成了合力，这很重要。”上海市维稳办指导联络处的负责人说，“徐汇区教育局也不必纠缠于纷繁复杂的关系，工作就能有条不紊地顺利推进。” 《意见》将风险和评估工作纳入各级党委组织部门的考核工作与督查部门的督查工作中，并通过行政问责制度来建立相应的制度性保障。 “比如，如果遇到应该评估而没有评估导致发生大规模群体性事件的情况，就启动问责制度，明晰责任后移交纪检监察部门处理。”这位负责人说。 据了解，上海各试点和部门共选定了11项重大决策试点事项，已完成10项；9个重点项目试点事项，已完成两个。 “现在，试点地区和部门都在对评估方法进行探索实践，它们将探索的重点放在了组织领导、分工协调、风险点的识别定性等方面。”他说，风险评估机制虽然还处在起步阶段，但随着不断地充实完善，必将会在创造良好的社会稳定环境上有所作为 |
