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法制网 立法权何以成为部门利益“保护伞”
在国家明确规定小区电梯更新费由住宅专项维修基金支出的情况下，安徽淮南出台地方法规，要求当地所有房产开发企业在售房前必须缴纳每部２５万元的“首次电梯更新费”，不交钱不发房屋预售许可证。 地方立法本是建立法治政府的重要探索，但在淮南却成了地方政府部门违规强制收费的依据。立法何以沦为部门利益的“保护伞”？谁来监督地方立法权的使用？ 房产部门强制收费 巨额资金管理成疑 今年６月，安徽淮南市的房地产开发企业陆续接到市房地产管理局通知，要求交纳高层住宅首次电梯更新费，每部电梯不得低于２５万元。凡是该市２００６年１０月１日以后竣工配备电梯的住宅楼，一律要缴纳此项费用。同时规定，开发企业在申请颁发商品房预售许可证时，应当一次性交存首次电梯更新费，已取得商品房预售许可证的，补交首次电梯更新费。 正在淮南投资的一位浙江房产企业负责人告诉记者，他在淮南投资建设的房地产项目面积约１８万平方米，其中高层占主体，按照市里通知要求，仅他的小区预计就要交纳电梯更新费２０００多万元。“不交钱不给预售，这不是用行政手段强行逼迫收费吗？”这位负责人愤然道。 淮南福建商会秘书长林圆凯表示，这几个月来，他的商会也接到多家企业反映有关部门收取电梯更新费一事。商会的几家房地产企业曾联名向市有关部门打报告，提出质疑，但却没有任何结果。 不少房地产开发企业负责人表示，根据国家和安徽省的物业条例及国家《住宅专项维修资金管理办法》，包括电梯等在内的住宅公共设施的更新费用将从业主购房时交纳的房屋专项维修资金中提取。要求房产开发企业缴纳属“重复收费”，明显有违上述法规。 而让人担心的是，这项收费涉及资金巨大，如何管理如何使用淮南有关部门并无明确“说法”。一位业内人士给记者算了笔账，淮南每年正常开发的房地产面积为４００万－５００万平方米，在目前鼓励集约用地的情况下，一半以上开发面积都是高层。按一栋高层面积为一万平方米算，至少每年新建有２００栋高楼，一栋楼至少需要三部电梯，每部２５万元，每年淮南收取的电梯更新费保守估计可达一亿五千万元。 “每年一亿多元的进账，一部新电梯的使用寿命至少１０年。这样年复一年累计下来，就将有几十亿元的资金源源不断地进入房产部门的账户，这笔巨额资金的管理、使用乃至产生的利息收益归谁？房产部门始终没有一个明确的说法，这不能不让人生疑。”一位房产开发企业负责人说。 更令诸多企业无法接受的是，该市房产部门将收费与住宅预售权许可捆绑挂钩，不交钱不能预售房屋。开发企业纷纷指出，这一做法明显违背行政许可法，是一种典型的政府违法强行收费。 部门主导立法 收费“有法可依” 对于引发争议的电梯收费，淮南市法制办立法科相关负责人坦承，“收与不收确实值得商榷”。据介绍，该项收费最早出现在２００５年起草的淮南市物业管理条例中。当时国务院和安徽省相继出台了物业管理条例，“淮南有立法权，可做个细化补充的地方条例。” 而记者了解到，这一收费之所以能进入条例，与立法由部门起草部门意见占主导有着密切关系。 淮南市法制办立法科相关负责人说，淮南市物业管理条例不是由法制办起草的，而是由房产局等主管部门起草。作为条例起草者的房产部门提出，不少地方高层住宅使用不久，就因电梯损坏无法正常使用而引发投诉甚至上访的情况，为了避免将来出现类似情况就提出由开发建设单位交纳电梯更新费。随后这一意见就被写入淮南市物业管理条例，并于２００６年正式颁布实施。 按照规定，这一地方立法出台前应当以听证等形式充分征求社会意见，但当时淮南市法制办并没有举行听证会，只是通过网上公布和召开座谈会征求意见。而且“主要听取政府和房产局的意见，开发商的意见也听了，但只有两三家”。 这位负责人强调，淮南市物业管理条例立法程序是合法的，内容也经上级人大批准，由于至今没有人提出过异议审查，因此，作为地方性法规是具有合法性的。 淮南市房地产管理局住宅专项维修资金管理中心主任姚健介绍，房产局与物价部门开始核定的每部电梯更新费仅为１５万－１８万元，“后来考虑通胀等因素就增加了１０万元。”截至目前，全市已收取此项费用约４０００万元，预计应收２００６年１０月１日至今的该费用约１亿元。 当记者询问这笔费用的管理时，姚健表示：“目前还没有制定相应的管理使用办法。从收来到使用还有１０年时间，这中间有充足的时间可以制定办法，进行规范管理。” 采访中，淮南市一些群众担心，房产部门强制征收电梯更新费，将增加房地产建设成本，最终转嫁到购房者身上。 地方立法权不能沦为部门利益“保护伞” 不少法律界人士在接受记者采访时表示，淮南立法收取电梯更新费事件看似一起简单的收费争议，但其背后却暴露出当前一些地方滥用立法权保护部门利益的倾向。这种地方立法权沦为部门利益“保护伞”的现象令人担忧。 安徽省律师协会房地产专门委员会主任韦文津认为，法者应为善，恶法应不存。淮南市相关法律部门明知法律不合理，应立即启动修改程序进行改善。这一事件可能立法者初衷是出于为民考虑，但随着形势的发展，显然已经不适应当前的情况。特别是在国家新规出台后，地方物业管理条例又一次进行修订之际，却没有进行相关的修正完善，确实为部门利益的滋生提供了可能。 负责地方立法审查的安徽省人大常委会法工委办公室主任纪荣荣告诉记者，２００８年淮南市物业管理条例曾修订过一次，考虑当时建设部已经出台了《住宅专项维修资金管理办法》，明确购房者交纳的维修资金用于包括电梯在内的公共设施更新后，淮南市的物业管理条例确实与上位法和规章有不一致的地方。他们也曾向淮南市有关部门提出疑问，但最终因上位法无明确禁止性规定，这一条例最终未予修改收费规定。 纪荣荣谈到，现在很多立法都是由部门主导和起草，人大审议立法中发现，部门推动立法现象突出。一些立法部门觉得迫切需要出台涉及保护群众利益的法律，一些部门却并不积极；反之，立法部门觉得还不成熟、不应急于出台的法律，部门却积极推动，出台很快。因此，立法特别是地方立法如何消除部门利益痕迹，确保立法出于公心、确实为民，已经成为值得思考和完善的立法课题。”纪荣荣认为，“立法取决于部门，这是立法不健康的表现。”这一现象是导致部门利益法制化出现的重要原因。“如果淮南市在当时立法时能将相关的收费依据及合理性等论证工作做得更充分，可能这一有争议的条款就不会出现。” 韦文津、纪荣荣等人认为，部门利益法制化目前在不少地方都存在，淮南市强征电梯更新费一事警示有关部门，今后对于地方立法权的使用应更加慎重，对地方立法的相关审查应更加严格。当前，急需健全和落实立法听证制度，广开“兼听”渠道，确保立法公平公正，不为部门谋利。
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