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检察日报 四川交警《执勤执法指南》可否作诉讼依据引争议
前不久，四川省德阳市市民杨国外出办事时，把车停在了人行道上。他刚要离开，看到有交警在拍照，心想肯定要被罚款了。没想到，交警谭军却对他说:“你的车违规停放，请立即驶离，如果不离开，将对你进行行政处罚。”杨国很珍惜这个机会，赶紧把车开走了。有居民表示，交警此举比以前的单纯罚款“人性化”。 “这是我们试行《四川省公安交警执勤执法指南》(以下简称《指南》)之后的一起典型案例。现在，我们市区所有交警人手一份《指南》。”11月13日，德阳市公安局交警支队法制科副科长戴洁告诉记者，《指南》加强了对行政相对人的保护。 【出台历程】 道路交通安全法100多个条文远远不够 “交通违法情形，是所有行政违法行为中，种类最多的，大概有300多种。”戴洁说，对一线民警而言，道路交通安全法(下称道交法)的100多个条文，还“远远不够”。 “有《指南》以前，曾有交警大队出现‘同样情形不同罚’的情况，老百姓对此反映强烈。”四川省公安厅交通管理局副局长熊萍告诉记者，出台《指南》的动因之一是在考核监督时，收到执法不一致的投诉较多。 熊萍说，更深层的原因在于，2004年道交法出台后，一些法规也相继出台，“但是交警执法依然有很多困惑。一些情形法律、法规、部门规章都没有规定;部分行政许可、行政处罚的自由裁量权过大。” 为解决此类问题，2008年，四川省公安厅交通管理局和清华大学公法研究中心开始探索约束交警执法的《指南》。 清华大学公法研究中心主任余凌云教授告诉记者:“在我国，提高执法规范化水平、缓解社会矛盾的一个重要途径，就是规范行政裁量权。” 余凌云说，他们对所有道路交通执法方面的法律、法规、规范性文件进行了梳理，并进行了多次座谈、访谈，到今年10月，《指南》几易其稿后，开始在成都、自贡、绵阳等8个市、州的交警支队试点推行。 “刚开始，民警们也有担心。”四川省公安厅交通管理局宣传法制处处长唐晓东表示，20年前，四川全省仅有机动车41万辆。可现在，仅四川省就有900多万辆，而民警数量变化不大，工作量增加了很多。有的民警会觉得:“压力这么大了，还加压?” “可是，大家很快就尝到了甜头。”唐晓东说，《指南》试行不久，达州市交警便依据《指南》处理了一起逃避酒驾检查的案件。虽然经检测司机不构成醉驾，但是他的行为违反了治安管理处罚法，被处以行政拘留7天，罚款500元的处罚。办案交警认为《指南》让他们执法时有了“抓手”。 9月，《指南》由国务院法制办、最高法院、四川省高级法院等相关部门组成的专家组验收通过。验收小组负责人、国务院法制办协调司司长青峰表示:“《指南》符合‘建设法制政府的核心是依法行政’的工作思路，对依法行政进行了具体化。” 11月16日，熊萍告诉记者，在四川省交警系统，将以规范性文件形式下发《指南》，同时会提交给省政府法制办备案。下一步，还将探索“交通事故处理指南”、“车辆驾驶人管理指南”的编订工作，最后会形成一套完整的执法细则。 【亮点扫描】 首创“简易听证” 依据《指南》的规定，拟处行政拘留的人，可以申请简易听证。这一内容规定在《指南》第十九章“行政处罚程序”中。该程序还适用于禁止专业运输单位的机动车上道路行驶的;长期信访的;疑难、意见分歧较大的交通行政处罚案件。 “这几项情形都不在行政处罚法规定的一般听证范围内，但是对相对人权益有较大影响。”余凌云表示，调研时，有法官建议将这几种情形纳入一般听证范围。但是，考虑到一般听证是“听审式”听证，一套程序需要十余天，在流动车辆、外地司机较多的情况下，很难操作。 “我们尝试性地引入非正式听证，即简易听证。”余凌云说，简易听证主持人是交管局的法制部门工作人员，不讲究场所(交警办公室、当事人住所地等均可)，可以约定时间举行，也可以立即举行，可以邀请律师、专家、政协委员、人大代表等担任听证员;也可以采取口头、电话、传真、电子邮件等方式通知当事人是否受理等。 那么，简易听证的益处是什么?“可以更好地保障老百姓的合法权益。”余凌云解释说，比如行政拘留，作为行政处罚中最严厉的一种，理应给予当事人听证的权利，但却没有被行政处罚法纳入可申请听证范围。立法者当时可能考虑到治安管理处罚条例以及之后的治安管理处罚法规定的对行政拘留当事人的担保制度，“可是实践中，担保制度没有得到很好的实施，很多当事人为流动人口，很难找到保证人和保证金。” “我完全赞同引入简易听证。”北京大学法学院副院长、教授沈岿认为，简易听证可以看做“中国式的混合听证”，不是简单地听取意见，而是让行政相对人与执法者就案件情况充分沟通的平台。 鼓励“媒体曝光” 对交通违法行为，记者注意到，《指南》还写明，对酒后驾车、违法停车造成交通堵塞或者屡教不改的，行人和非机动车驾驶人的违法行为等，交管部门认为有必要的，媒体可以将当事人的姓名、单位和车牌号予以曝光，同时规定“对未成年人的违法行为不得曝光”。 余凌云告诉记者，这一规定的直接依据是道交法第六条“新闻、出版、广播、电视等有关单位，有进行道路交通安全教育的义务”的规定。实践中，2008年北京曝光违法停车，2009年南京等地通过媒体曝光酒驾者，都取得了良好效果，“为提供有效治理方法，课题组写入本条”。 “‘媒体曝光’和‘公开’是不一样的，在官方网站上公布了，没有多少人去看，一上媒体，很多人都看。”沈岿认为，《指南》的这一规定法律依据不足，值得推敲。“但是从执法效果上看，曝光比单纯公开效果更好。”北京市人大代表、北京大学法学院教授姜明安认为，对曝光的条件、案件比例还可以研究。 【争议焦点】 《指南》可否作为诉讼依据？ “当交警不遵守《指南》时，老百姓是否可以起诉?”近日，在清华大学召开有关《指南》的研讨会上，中国社会科学院法学所副所长冯军教授提出了这一问题。 《指南》对“效力”的表述是:对四川省各级交管部门及交警具有内部拘束力;行政处罚决定不得直接以本指南为处罚依据，但在说明理由时，可引用本指南的相关规定进一步解释;指南的执行情况是执法考评的重要依据，对于故意不遵守的，给予有关责任人员相应处分。 “指南是对下级机关执法的指导性意见，一般情况下，行政相对人不能据此起诉。”余凌云表示，《指南》中对一些事实的认定是可诉的。 比如对“超载”的认定。实践中，有的地方按照车辆出厂时核定的载客数来认定，而我们国家运力有限，客运车到交管部门申请行驶证时，核定载客的数量会比出厂的数量多一些。所以，《指南》明确，应该按照行驶证来认定。“如果实践中交管部门不据此认定，那么当事人可以起诉，法院也可以据此裁判。” 姜明安同意余凌云的观点。他认为，在这种情况下，法院应该保护当事人的“合法预期”、“信赖利益”。 中国人民大学法学院讲师王贵松、北京航空航天大学法学院讲师毕洪海也持相似观点。他们认为，法院应将《指南》当做“规范性文件”，可以进行“附带性的审查”，和其上位阶的规范性文件不一致时，应该以上位阶的为准，如果一致，可以当做说明理由。 “对老百姓而言，如果公布，那么就要获得信赖利益保护。”成都市中级法院行政庭庭长谢立新表示，《指南》能否作为起诉依据，还有待研究，“下一步，我们会更加关注由此引发的行政复议和诉讼”。 |
