广东顺德推进大部制改革调查：全区局长减少大半

广东顺德推进大部制改革调查：全区局长减少大半
 

　1月6日，佛山市顺德区市场安全监管局在行政中心的办事区域。负责市场安全监管的各项职能。记者 钱昊平

　　2010年10月18日，中共中央通过关于制定“十二五”规划建议，提出推进行政体制改革，坚定推进大部门制改革。在地方上，广东佛山市顺德区、浙江富阳市实践的“大部制”改革颇引关注。其中，顺德将41个党政部门合并减少到16个，被媒体与学者以“最大胆大部制”来形容。

　　顺德官方介绍，一年多来，大部制改革按设计轨道运行，同时也遇到类似“上下对接”等需要进一步深化、探索的问题。专家认为，顺德改革提供借鉴的同时，也提出了一些需要迫切解决的体制机制和法律法规问题。2010年11月25日，广东省推广顺德经验，在25个县进行深化行政管理体制改革试点。这被认为是对顺德大部制改革的肯定。□本报记者 钱昊平 广东报道

　　2010年12月30日，广东省佛山市顺德区组织干部到广州考察学习，区委、区政府秘书长马洪胜随队前往。

　　负责后勤的干部跟他说，以往安排各局领导外出，中巴车要好几辆，现在一辆就够了。

　　“这倒也是事实。”1月6日，马洪胜说，改革后全区的局长减少了一大半。“当然减少局长不是目的，根本是要转变政府职能，促进发展。”

　　2009年9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委、省政府批复，“顺德大部制”正式出台。根据方案，全区原有41个党政机构，按职能“合并同类项”，职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个。

　　回首过去一年多，作为改革方案的重要参与者，马洪胜觉得改革基本按设计轨道运行，也遇到了一些没预料到的问题。

　　“机构改革后，上下对接就是一个难题。”国家行政学院经济学部副主任张占斌前往顺德调研时，多次听到一个说法：“上改下不改是等死，下改上不改是找死。”虽是笑话，透出的体制矛盾已非顺德所能解决。

　　张占斌认为，顺德自下而上的改革涉水甚深，牵动了国家层面多年仍在探讨的重大理论与实践问题，也提出了迫切需要解决的体制机制和法律法规问题。

　　2010年11月25日，广东省发出《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》，在25个县进行深化行政管理体制改革的试点，要求今年一季度完成。即将进行的改革试点中，大部制是重点。

　　张占斌认为，这说明广东省委对顺德的改革是肯定的，“现在是改革要不断完善和深化的问题。”

“大工作”压缩管理层级

　　一顺德官员认为，有问题汇报分管领导后左等右等无下文的情况，改革后不再出现了

　　现在，顺德的有些“做法”，不同于全国各级政府。

　　在顺德，如果一个流浪者到民政部门求助，对方会说他们不负责社会救济和社会福利事务。如果一个农民去卫生部门咨询农村合作医疗，会被告知没找对地方。就连残疾人就业培训，也不是残联的职责。

　　这些都归谁管？顺德区人力资源和社会保障局。

　　“我们的机构职能很清晰，就是人力资源、社会保障、社会保险。”1月4日，顺德区人力资源和社会保障局常务副局长曾宪才说。在此理念下，顺德的公务员管理不属该局，而在组织部。

　　这种“大保障”思路，类似香港的劳工及福利局。

　　顺德区编制办副主任杨少毅说，此次改革正是借鉴了香港和新加坡的经验，将政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大类型，建立起大保障、大规划、大经济、大建设、大监管、大文化等大工作格局。

　　“大工作”格局下，实行扁平化管理。16个大部门的“首长”，都由区领导兼任，包括5个区委常委和6个副区长。其余5个部门，当地创造性地设立了区“政务委员”来兼任“首长”，其职权相当于副区长。

　　原城管局副局长刘进，现任环境运输和城市管理局副局长。他觉得管理层级压缩后，决策更顺利了。

　　刘进说，改革前，局里定不了的事要找分管副区长，但一个副区长分管好几个部门，不介入具体事务、也不熟悉具体工作，往往不能很快定下来。

　　“现在不一样了。”刘进说，现在副区长兼局长，是局的法定代表人，不再是分管，要负责任，遇到问题能定就定了，不能定的再找书记、区长。所以，过去偶尔出现的汇报问题后左等右等没下文的情形，“不会再发生了”。

结束“九龙治水”怪状

　　以前工商、质监、安监等多部门分头检查，让企业疲于应对。现在一次检查就可完结

　　“大工作”格局思路下，顺德成立了“大监管”机构——市场安全监管局。

　　该局局务委员黄坚强过去是工商局副局长，他对曾经的“九龙治水”监管方式体会很深。

　　他举例介绍，以前，生猪饲养、屠宰、肉品流通和质量监管，分属经贸、卫生、农业、工商、食品、质监等多个部门。有权就争，有责就推，“多个部门管不好一头猪”。

　　1月7日，黄坚强说，“大监管”格局令怪状不再。改革后，食品安全就是市场安全监管局一家的职责。“现在出了问题，就是我们的责任，没得可推。”

　　新组建的市场安全监管局，整体合并了原质监局、工商局、安监局三个局，此外还有其他5个部门的部分职责。

　　“整合合掉了内耗。交叉扯皮问题得到有效解决。”顺德区委秘书长马洪胜说。

　　例如，以前生活噪音投诉是城管局、环保局等多个部门处理，办结一宗投诉一般要一个月，现在改为新组建的环境运输和城市管理局一个部门负责，几天就能解决。

　　“改革不仅提高了效率，也减轻了被监管、服务对象的负担。”黄坚强说，以前的日常监管中，经常是走了工商来了质监，走了质监来了安监……企业疲于应对。现在市场安全监管局执法支队去一次，就完成了所有检查项目。

对接问题：总结写14份

　　与上级的对接成为麻烦事，社会工作部对应省里14个部门，仅年终报告就要写14份

　　改革后，顺德几乎每个机构职能，与上级机构都不完全对应。

　　顺德市场安全监管局局务委员黄坚强介绍，目前该局正开展一项“打击侵犯知识产权和假冒伪劣商品”专项行动，去年10月开始到今年3月结束。他说，执行时做了很多重复劳动。“下面改了，上面没改，日常对接就是麻烦事。”

　　目前顺德是省管县试点单位，也享受地级市管理权限，很多工作与广东省直接对接。这项工作，在顺德由市场安全监管局一家负责，但在省里，对应三个部门，分别是工商局、质监局、版权局。

　　三家分三次开会布置，顺德就参加了三次会议。“过段时间要检查，有可能也是三家分别检查，那我们就要准备三次，汇报三次。”黄坚强说。

　　市场安全监管局对应省里8个厅局，平时内部通报的政务信息，要分别写8份上报，工作量大了很多。

　　同样的困惑，在顺德区委社会工作部体现更明显。该部与区政府民政宗教和外事侨务局合署办公，涵盖了原来统战、侨务、外事、民族宗教、民政、农村等9个部门的全部或部分职能，工青妇残联也归口到该部。

　　1月6日，该部(局)局务委员潘伟松介绍，他们一个部门对应省里14个厅局。其中，一个农村工作科，要对应省农业厅、省农办、省财政厅三个部门。

　　“上面领导来视察，陪同接待任务就繁重多了。”潘伟松说，顺德只是个县级行政机构，上级随便来个处长就比局领导级别高，陪同任务主要落在局长、常务副局长身上。各类会议往往也是要主要领导参加。

　　更繁杂的是写各类汇报材料，特别是年终总结，对应14个省级部门，就要写14份总结报告。目前该局的秘书科增加到9人，而一般局的秘书科是两三个人。

“上面千条线、下面一根针。这些困难，单靠顺德一己之力无法解决。”国家行政学院教授张占斌说，广东25个县全部试点后，这类矛盾会更加突出。

　　1月7日，广东省编制办负责人说，省里已了解这些情况，但目前还没有考虑对省属部门进行机构改革以适应下面改革。

　　他说，省里已要求建立联合协作工作机制，比如要求相关部门联合开会、联合发文、联合检查等。

　　条块关系如何理顺？

　　原垂直管理单位被合并后，出现了同级不同收入，同单位不同工资标准的现象

　　改革前，顺德区的工商、地税、质监、药监、国土等9个部门原属广东省、佛山市垂直管理部门，改革后，这些部门经撤并被改为顺德区组成部门。

　　麻烦也因此而来。如新组建的顺德区市场安全监管局，级别是科级，但整体并入该局的工商局、质监局原是省直局属单位，级别为副处。

　　在“待遇不减”的改革前提下，两个省属单位的干部，在新机构享受原待遇。但省属单位与区属单位，各种补贴不一样。这导致部门合并后，一个单位有多个工资标准，同一级别的人收入不一样。

　　“我们希望统一。”顺德区相关官员说，为此顺德多次请示广东省人力资源和社会保障厅，并做好了方案，但省厅一直没表态。

　　去年7月，顺德新任区委书记梁毅民说，“省里不表态，那我们就自己承担责任。”目前，顺德已着手对市场安全监督局的工资进行了调整，拉平了发放水平。

　　广东省也意识到了这一矛盾。广东省编制办相关负责人表示，这次在全省25个县(市、区)推广大部制，将不涉及省垂直管理单位，也不要求完全照搬顺德的机构设置。

一年来只能便装执法

　　多个执法部门合并为一后，执法时亮什么证？穿什么制服执法？

　　改革后，相关部门在执法活动中也遇到了新问题。

　　1月7日，市场安全监管局执法支队的李正海说，第一次执法检查时，他和同事就发现了个问题。原来5个部门(工商、质监、安全、文化、食品)都有自己的执法证，整合后，都没有了，执法时怎么亮证？

　　市场安全监管局局务委员黄坚强说，这个事着实让他们为难了。各部门的执法证都由对应的国家部委核发，现在合一了，没了对应的部委，也就不会有哪个部门再给发证，但又不能拿着原来的证执法。

　　有执法职能的环境运输和城市管理局、卫生局存在同样问题。

　　去年7月，广东省研究后决定由省政府法制办对顺德的执法人员进行资格审查，确认有执法资格的，统一发放“广东省人民政府行政执法证”。

　　“现在我们不是代表哪个部门，而是代表政府执法了。”黄坚强笑说。

　　不过，过去一年，市场安全监管局执法人员一直便装执法。制服的统一问题，一直没解决。

　　顺德相关官员介绍，顺德为此请示国务院法制办，得到的答复不明确，但至少让他们放心，国务院法制办回复说现行法律没有限定一个部门该用何种制服，之所以要求相关部门有相关制服，初衷是为限制一些部门滥用资源、擅自制订制服。

　　“这意味着，顺德可以尝试制订自己的制服。”相关官员说，去年12月，顺德区政府统一执法着装领导小组成立。市场安全监管局、环境运输局和卫生局的执法机构将分别制订统一的制服。

　　“我们向上汇报多次，没人肯定，没人否定，意味着改革的责任，最终还是我们自己承担。”区委秘书长马洪胜说，现在服装样式已设计好，预计今年5月可以亮相。

　　广东省编制办相关负责人说，关于制服问题，广东省法制办已与国务院法制办协调，广东省相关领导已亲自带队到中央汇报。

内设机构尚需完善

　　内设机构的合理性问题逐渐显现。顺德区委秘书长马洪胜说，根据实际调整是改革的深化

　　顺德相关官员表示，运行一年来，部门的内设机构也发现了一些问题，需要调整。

　　据了解，顺德改革是“秘密”进行的，机构设置没公开征求意见。方案是国家行政学院帮助做了大框架，顺德区进行细化。从实际操作看，到具体部门，方案还显得过粗。

　　顺德环境运输和城市管理局副局长刘进说，他们局下设的管理分局，负责宣传、环保生态创建及对下属事业单位的管理，而实际上，下属事业单位一般都与具体相关科室联系，与管理分局反倒没有联系。他认为有必要对管理分局的职能进行调整，但需编制办批准。

　　改革前，顺德区信访局是区委办的内设局，改革后，信访局成了纪委的内设局。1月6日，顺德纪委常委赵永强说，纪委督促解决信访问题可能力度会大些，效率更高，但信访的很大部分牵涉民生、各种诉求，以一个监督机构的角色应对各种信访问题，还需要与多个部门协调，往往会造成部门与部门之间的职责交叉。

　　而且，佛山市信访局由市委办管理，顺德区下属各街道、镇的信访工作由综治维稳中心负责，这样就造成信访工作很不顺。

　　顺德区编制办副主任杨少毅解释，一开始将信访放在纪委是考虑到党委、政府能通过这个渠道多收集民意，但现实是信访往往与维稳联系在一起，区里已考虑解决这个问题。

　　顺德区委秘书长马洪胜说，改革之初，区领导就说了，允许各单位运行后根据实际情况对内设机构调整，省领导也允许他们试错。

　　但调整的前提是机构数量、人员、领导职数不得增加，职能不能变化，不能把自己的职责踢给其他部门。

　　目前，编制办已同意国土城建和水利局进行内部机构调整，减少专业科室，增加了审批服务科，强化部门服务性。

　　马洪胜认为，调整是改革的深化。

如何防止再膨胀？

　　随着对接问题出现，个别名称恢复，顺德改革是否会出现“精简、膨胀”的怪圈？

　　最近，顺德区委社会工作部局务委员潘伟松的名片上，又多了一行字：中共佛山市顺德区委统战部。

　　潘说，区委社会工作部，是在统战部基础上与民政宗教和外事侨务局合署组建。但上级相关部门提出，统战工作是共产党的三大法宝之一，统战部是党委工作的重要部门，不能没有。

　　顺德区请示后，决定在社会工作部加挂统战部牌子。目前牌子已做好还没挂出。

　　此前，被撤销的地税局公章已恢复使用。机构改革时，地税局与财政局合并成财税局，但实际操作中，根据相关法律，营业税、企业所得税、个人所得税等须由地税局征收，财税局不是征税主体。于是，财税局保留了地税局的公章。

　　顺德相关官员介绍，还有几个部门也存在类似问题。

　　科技局撤销后，其职能并入经济促进局，以后科技进步之类的奖项也许就难获了，因为没有科技局，奖项颁给谁？上级部门已责问这个部门为什么不叫“经济促进与科技发展局”。

　　统计局撤销后，与其他部门合并成发展规划和统计局，上级部门也有看法，因为统计法规定了统计局的地位。

　　有学者对此表示担心，顺德的改革会不会又陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈？

　　“我们不担心机构再次膨胀。”杨少毅说，哪怕挂100个牌子，但这个机构的人员编制、机构设置是不能变的，还是那些人做那些事。

　　区委秘书长马洪胜认为，只要将事情做好让老百姓认可，机构就不会反弹。他说现在有几个机构加挂了牌子，说到底是有些人对这个做法接受不了。他和省编制办相关负责人都说，现在全省推广，就更能防止机构再次膨胀了。

　　让马洪胜感到鼓舞的是，顺德的改革不仅有省委支持，省人大也给予了支持。

　　2010年9月29日，广东省人大常委会第21次会议通过了《关于促进和保障佛山市顺德区综合改革试验工作的决定》指出，顺德开展大部制改革、简政强镇事权改革和省直管县试点改革是重大探索，保障顺德先行先试对本省进一步深化改革具有积极意见。

大部制倒逼改革

　　马洪胜认为政府应放权，让中介组织去承担部分社会职能，“不放权怎么知道它们就不行？”

　　“也可以说是，到了大部制倒逼改革的时候。”马洪胜说，有人提出部门精简后事情多了，压力大了，他认为是因政府管得事太多，“放掉一部分权力，事情不就少了？”

　　马洪胜说，大部制是行政管理体制改革的一部分，要以此为契机加快综合改革。顺德已展开了一场简政放权改革，向街道、镇下放了3197项行政管理事项。顺德下一步还要培育社会组织，建立社工制度，向社会放权。

　　2010年10月29日，顺德区委、区政府出台了《关于建立现代社会工作制度的意见》，提出在涉及社会工作的党政机关、人民团体、事业单位和村(社区)中设置一定数量的社会工作岗位。并要推广和规范政府购买服务模式，明确在社会福利和救助、优抚安置、人口计生、禁毒、信访维稳、环境保护等领域推进社会工作。

　　目前，顺德已在容桂街道试点建立社工制度。社会工作部局务委员潘伟松说，区里还在酝酿推进中介组织发展的方案。

　　他说，在社会中介组织发达的国家，一般都是中介组织发展壮大后，政府退出，但我国目前的中介组织还没有发展到承担一些社会职能的程度，所以顺德大部制倒逼改革走了一个反向的路径。

　　对此，马洪胜的看法是，我国的中介组织之所以还不发达，是因政府放权不够，“你不放权怎么知道它们就不行？”

　　在他看来，政府管不好、管不了的，就该还给市场与社会。“先简政，再精兵。”为达这一目的，顺德目前正在酝酿行政审批制度改革和人事制度改革。

　　顺德编制办副主任杨少毅说，实行大部制后，干部晋升空间相对变窄，公务员分类管理制度改革也即将试点。

顺德“大部制”16个职能部门

　　●区政务监察和审计局与区纪委机关合署办公

　　●区委办、区政府办、区委决策咨询和政策研究室合署

　　●区委组织部(区机构编制委员会办公室)

　　●区文体旅游局与区委宣传部合署

　　●区司法局与区委政法委合署

　　●区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署

　　●区发展规划和统计局

　　●区经济促进局(主管经贸、科技、信息产业、农业)

　　●区教育局

　　●区公安局

　　●区财税局(整合区财政局、区地方税务局职责)

　　●区人力资源和社会保障局(主管人力资源、社会保障、社会保险等)

　　●区国土城建和水利局

　　●区卫生和人口计划生育局

　　●区市场安全监管局(整合工商、质监、安监、食品、卫生等方面市场监管职责)

　　●区环境运输和城市管理局(环境保护、交通运输、港口行政、市政市容等)