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新京报 浙江富阳大部制调查：老问题依旧 未获上级认可
改革后，富阳市各部门机构未变动，对上的工作依旧由各部门按传统对口衔接。记者 钱昊平 摄
建设中的富阳鹿山大桥。2007年富阳重大工程建设委员会成立，当年底该桥开建。资料照片 浙江富阳市整合不同部门相近职能，由专委会统筹协调相关工作；运行三年形成“大工作”格局 在国家层面提出大部制改革之前，浙江富阳市便开始了自己的探索。 与后来撤并部门的做法不同，富阳的改革不动机构而是“虚设”专委会，将各部门中相近职能梳理、整合归类，由专委会统筹“作战”。富阳欲改变内部机构重叠、职能交叉的积弊，同时力图减少阻力，并避开体制障碍。 探索三年，富阳在提高行政效率、优化资源配置等方面努力。有新问题出现和老问题未解决，“试验”仍在进行。 “对内从新，对上依旧”的富阳模式，被专家认为体现着基层改革者的智慧。 “废水排放超标了，我就停它的电。”吴祖仁是浙江富阳市环保局局长，1月14日他手执对一家造纸厂的停电通知说，现在治污手段硬多了。 “以前环保局哪能停企业的电？想都别想，供电局也不会听我们的。”吴祖仁说。给他“撑腰”的，是该市的“专门委员会”制度。 富阳是杭州下辖县级市。2007年时，富阳进行大部制探索，成立招商、城乡统筹、环境保护等15个专门委员会。 其中，环保委员会由环保局牵头，分管环保的副市长任主任。由17个与环保有关的部门组成，“沾点边的都在”，包括环保局、建设局、国土局、财政局、发改局等。 环保委员会不是有形部门，是虚设机构。各部门仍各自运行。在涉及环保事项时，需要哪个部门，就协调哪个部门。如发现违法排污行为，环保局可直接给供电局发函，建议对企业停电。 “可以看出，机构是虚的，但权力是实的。”富阳市委政策研究室主任章永南说，富阳的改革，不撤并部门，只将各部门中相近的职能梳理，整合归类，由专委会统筹协调。 章永南说，2007年国家层面还没提出推进“大部制”，富阳的专委会是一种探索。这种探索可以减少改革阻力，也不会出现“上下不对接”的局面。 目前，富阳对内已在“专委会”主导下形成“大工作”格局，对上依旧由各部门按传统对口衔接。 “对上依旧，对内从新”。在国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯看来，这体现了改革者的智慧和无奈。 牵头部门协调其他部门 修一座大桥，立项4年没能动工。专委会成立后将任务分解到各部门，一年内大桥开建 吴祖仁2005年就任富阳市环保局长时，境内19家污染严重的小冶炼厂是19块难啃的骨头。 “除了罚款，没什么好办法。”吴祖仁说，有的企业还不交，或者罚款一过，污染依旧。 2007年4月，环保专委会成立。2008年，环保局履行该专委会牵头部门的职责，决定关停小冶炼厂，召集水电、建设、国土、工商、经贸等部门，研究对策，明确各部门职责。 吴祖仁说，这在以前根本做不到，环保局很难协调与其平级的其他部门。但在专委会制度下，牵头部门有权直接协调各组成部门，如果对方不配合，可以向市政务监督委员会投诉。 2008年，富阳市永久关停了19家小冶炼厂。吴祖仁称是解决了几十年想办都办不成的事。 “环保事项我们是协调别人，其他事务我们就要被协调。”吴祖仁说。重大工程建设委员会有18个组成部门，环保局是其中之一，就要接受牵头部门的协调。 他被协调去跑手续的鹿山大桥，已于2010年12月14日合龙，将于今年6月通车。 富阳交通发展投资集团副总经理俞飞说，这座桥2003年启动立项，由于涉及建设、水利、环保等多部门，几乎每条线都需要省、市、县三级审批，负责建设的交通部门跑到2007年都动不了工。 2007年4月，富阳重大工程建设委员会成立，立即将任务分解到各组成部门。当年12月29日，鹿山大桥开建。 当时，环评审批落到环保局，吴祖仁“压力来了”。他说要是以前，他只要将他那级环评手续落实就可以了，省市相关部门的手续由交通局自己跑。 “但现在我们是这个专委会的组成部门，上两级的环评审批要我们对口去跑，规定时间跑不好要被问责。”吴祖仁说，为了跑环评手续，他在手术后第六天就上班了。 “各部门在专委会是组成部门还是牵头部门，根据其职能确定。”富阳市委政研室主任章永南说，专委会制度下，一个部门可能是多个专委会的组成部门，像财政局，每个专委会都有它的身影，一般都是组成部门，但在公有资产管理运营委员会这个专委会，它就是牵头部门。 改革动因：政府“亚健康” 富阳市委书记徐文光认为，政府运作中存在散乱问题，各自为战，处于“亚健康”状态 富阳专委会制度的设计者，是富阳市委书记徐文光。2006年，38岁的徐文光由上虞市长调任富阳。 上任伊始，他接到了富阳市纪委的一份《信访情况反映》，其中讲述了该市三个村委会主任套取资金的行为。 龙门镇一个村支书承包了一块坡地后申报项目，先后有6家涉农单位下拨补助资金11笔共54万元，被称作“一石多鸟”。 场口镇一村委会主任为获得种粮大户补助，在农田租赁合同上多写了330亩，多得近万元，被称作“瞒天过海”。 受降镇一村主任借用别人的大型茶园基地，申报农业产业化项目，领走5.5万元补助，被称作“移花接木”。 报告分析认为，造成以上问题的原因在于政府部门林立，各部门缺乏统一协调，各自立项。富阳三农扶持资金每年2个多亿，分散在农、林、水、电多个农口及交通、建设、卫生、旅游等非农部门。 政府运作中存在的散乱问题，徐文光概括为规划各自为“规”，生产力布局各自为“阵”，资源配置各自为“营”，部门力量各自为“战”。他将政府运行的这种状态比喻为“亚健康”。 其时，徐文光为首的新一届班子提出打造“富裕阳光之城”，并邀请中科院可持续发展研究中心主任樊杰做专题研究，2007年4月编制了富阳发展战略规划。 徐文光认为，为保证规划的落实，富阳新一轮发展需要提高效率，转变政府职能。“由于理论上的认知和实际工作中存在的矛盾，所以我们决心在创新政府管理机制上进行大胆的尝试。” 舍“加减法”选“乘除法” 政府各条块掌握大量资源，徐文光认为县域内合并部门不现实，“下改上不改，改了要吃亏” 富阳提出创新管理体制时，国家层面尚无明确态度，富阳需自行探索。 徐文光在到富阳以前，就有改变管理体制的思考。2002年底，徐文光就任上虞市长后，在新班子分工会议上提出了打破部门壁垒，分大社会、大经济委员会、大商贸、大体改等条块进行分工。 到富阳，他成了“一把手”，空间更大。 在他看来，大部门体制的实质在于实现职能统一，确保运转顺畅。他认为途径有二，一是“加减法”，将职能相近的部门重组为大部门。 “对县域层面来说，这一途径并不现实。”徐文光说，全国各地的实践证明，由于各条线上掌握大量资源，这使得地方机构改革“下改上不改，改了也白改”，“下改上不改，改了要吃亏”。 他说，另一个方面，大部门是相对的，一个部门不可能把一项工作全部管到位、管到边。 最后，富阳舍弃了“加减法”的方案，采取了“乘除法”，不动机构，将相近职能的部门归入一个委员会，确定一个牵头部门，协调相关业务。 徐文光说采取这个途径，不减机构，不动编制，不会出现人心不稳，能以最小的成本、最小的代价、最小的阻力达到职能整合、运转顺畅的目的。 “现在我们农口就不会出现以前那样随便套取资金的情况了。”1月13日下午，富阳市农办副主任何明葵说。 在专委会格局下，农办是城乡统筹委员会的牵头单位，所有农口以及非农口的涉农单位都是该委员会的组成部门，各部门再无权自行审批涉农项目。 何明葵以前在乡镇任过副书记，他说过去一到年底乡长镇长和书记就到各部门跑项目，“现在没有了，跑去也没用。”他说找农办也没有用，因为确定项目时都是各部门共同研究的。 资源配置实行“大财政” “颗粒归仓”，市财政统揽资金，一个口子支出。这被认为触及传统资源配置模式的灵魂 何明葵说，2009年确定2010年涉农项目时，又多了一个环节，城乡统筹委员会两轮审核后，还需要报到发改局牵头的计划统筹委员会，再审核一次。 “再次审核也是为了防止重复。”何明葵说，比如涉农部门在一村庄有修路计划，如果交通部门也有同样规划，就重复了。” “这是专委会制度的核心所在。”富阳市委政策研究室主任章永南说，在专委会工作模式下，全市形成大计划格局，进而又建立了大财政格局。 富阳市发改局局长徐建平说，大计划格局下，要将各条块结合，综合统筹。 在资金使用上，将原来分散在各部门的资产、资源、资金全部由市财政统揽，财政收入“颗粒归仓”，各部门使用资金“一个口子支出”。 该市财政局长华之江举例说，在原有财政体制下，可能会出现甲部门项目尚未开展资金已到账暂时闲置、乙部门急需资金却要去银行贷款的情况。在大财政体制下，此类问题的调解就方便多了。 华之江称，调度政府的各种财政间隙资金、发挥政府存款资源价值，每年可节省利息2亿元。资金归拢、统一编制政府预算另一好处是能集中力量办大事，先上马最迫切的项目。 他介绍，富阳提出了打造“运动休闲之城”的口号，交通建设提到全市战略高度，2009年交通投入13.2亿元，去年是16.8亿元。 “以前哪敢想啊。”华之江说，2007年和2008年的数字分别是3.2亿和6.4亿。 华之江认为，大计划、大财政的改革，“触及了传统资源配置模式的灵魂”。浙江省委书记赵洪祝曾在“浙江政研”上批示“很好，可注意跟踪研究”。 对上亦出现对接问题 旅游局和体育局整合了，汇报工作时，宋国胜需要在旅游局长和体育局长间不断转换身份 困扰华之江的是，虽然富阳变革了财政运行体制，但上面没改，口径无法对接。每次向市、省财政部门汇报时，要按传统的预算编制将全市的报表再做一遍，“工作量很大”。 “上下对接”的问题，也令富阳市委书记徐文光在2008年提的几个目标至今难实现。 2008年时，徐文光提出“下一步要取消副市长分工，副市长兼任专委会主任后，在某个领域全面统筹整合，实现部门力量的集中使用。” 富阳15个专委会的主任都由相关副市长或常委担任，有人担任了几个专委会的主任。只要跟专委会有关的事项，兼任主任的副市长可以直接对该专委会的组成部门发号施令，不必像过去那样再找分管副市长协调。 不过，三年过去，副市长分工依旧。 富阳市委政策研究室主任章永南说：“上面没有取消，开会、接待都还存在‘对口’问题，下面也难轻易取消。” 2008年，徐文光还表达了另外一个想法：下一步将专委会的设置由虚变实，真正实现机构的改革。三年过去了，15个专委会中，只有运动休闲委真正变实，整合了风景旅游局和体育局的职能。 1月15日，运动休闲委办公室主任宋国胜说，该办公室现在对内已完全整合，但对上还不行，旅游局和体育局的名字还要保留，否则无法对接。他去上面汇报工作，身份在旅游局长和体育局长间不断转换，有些场合还要以市委办、政府办副主任身份出席，名片就印了5张。 这种无奈，被国家行政学院教授汪玉凯形容为“对内从新，对上依旧”。 仍有老问题待解决 专家认为，富阳的做法比较适合县域推行，到更高层面则可能出现问题 副市长分工仍然存在，富阳市委书记徐文光说，这导致“屁股指挥脑袋现象”和“本位主义”意识仍不同程度存在，某些部门仍缺乏全局观念。 专委会制度下，一些老问题依旧。 例如让富阳干部头疼的垂直部门协调的问题。这在富春江采砂问题上表现明显。江砂资源属富阳市管理，为保护生态，市政府对采砂总量进行控制，年采砂量削减到180万吨，但运输船只受垂直的港航部门管理，港航部门批准的船只运量2000万吨左右。 专委会制度运转三年，至今也有些机构仍按老套套行事，作用发挥不够。 富阳市委政研室主任章永南介绍，目前看，15个专委会中，大计划、大财政、大规划、大国土四个决策类的专委会走得较快，其他有些部门还有些落后。 国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯曾数次前往富阳调研。他认为富阳的探索，最大化地避免了体制障碍。也可以看成为了易于推进进行了一种妥协。 汪玉凯认为，富阳的做法，比较适合在县域推广，解决本地问题。一是县级层面政府注重解决实际问题，专委会能起到这样的作用，二是县域规模小、辐射范围小，易于统筹。如在更高的市、省一级推广，可能会有些问题。 作为基层的一种自主探索，富阳的做法还没得到上级正式认可。富阳市委书记徐文光曾在不同场合表示：“如果大部门制改革要在省、市、县不同层面开展试点，我们愿意成为县级政府管理体制改革的试点单位。” - 对话 “部门利益抵制让改革迟缓” ●行政学专家认为大部制改革与预想有差距 ●“十二五”国家将加强大部制改革力度 浙江富阳不撤部门“虚设”专委会的改革，与广东顺德“合并同类项”重组机构的模式，代表了基层大部制探索的两个方向。 它们的试验各有何利弊？目前我国大部制改革运行如何，从中共十七大提出探索大部门体制，三年已过，地方与中央各有怎样的进展？ 本报记者就此专访了两位行政学专家。 “现状与预想有很大差距” 新京报：十七大提出大部制改革，今年在十二五规划建议中再次提出，意味有什么不同？ 许耀桐：两次的决心是不一样的，十七大的提法是“探索实行职能有机统一的大部门体制”。而这次的提法是“坚定推进大部门制改革”。从“探索”到“坚定推进”的措辞就能看出，力度不一样了。 新京报：中央提出大部制之后，一些地方开始了试点，比如顺德，另一些地方此前就开始探索，如浙江富阳。如何评价这两个地方的做法？ 许耀桐：顺德基本是按照一开始的制度设计在运行，解决政府当中普遍存在的职能交叉、职能重复问题。 汪玉凯：富阳是对县域权力规范运行的一个探索，通过结构性变革引发精细化管理。 新京报：怎么看待他们改革过程中出现的问题和困难？ 汪玉凯：顺德是在有中央精神下进行的改革，它现在出现的问题是上级改革滞后，成本却让顺德承担了。富阳的问题是上面还没明确认可，所以不敢轻易动。 新京报：刚刚说到上级改革迟缓。怎么评价2007年以来，大部制这一改革在全国的总体状况？ 许耀桐：应该说，只是提了一个方向，但没有实现。国家没动，地方也没有动。 汪玉凯：现状与预想有很大差距。三年来，地方比中央有成绩。 国家那时主要是探索，但不彻底。2008年成立的五大部，最典型的是工信部，但发改委该交给工信部的权力还没交。交通部是成立了，但铁道部不撤。改革很不彻底。 新京报：改革迟缓的原因是什么？ 汪玉凯：最重要的原因是受到了部门利益的抵制。 许耀桐：中央当时提了“探索”，不是硬性要求，各级改革也就没有动力。 实质是权力再造和重组 新京报：大部制的实质是什么？ 许耀桐：是行政权力结构的重组和再造，决策、执行和监督要三权分离，不能简单地看成是机构精简。 新京报：我国这么做是否可行？ 许耀桐：从十六大报告开始，就提出“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。这是我国第一次提出把行政管理分为三个环节。 十七大报告进一步提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这是第一次明确地把“三环”提升为“三权”。 新京报：在顺德的设计方案中，如何实现决策、执行和监督分离这一目标的？ 许耀桐：顺德的做法是，将决策权分为政策制定权和政策审定权，分别交予“四套班子”和党政局级部门、决策咨询局，这是决策权的集中化和上移。 执行权交予局级部门下属的股(科、室)和法定独立执行机构以及乡镇政府，这是执行权的专业化和下移。 监督权则交予政务监督委员会，相对于其他行政部门而言，是独立化和外移。 改革牵一发而动全身 新京报：大部制不是简单地精简机构，但精简机构是保证大部制实现的途径之一，如何防止过去出现的“精简、再膨胀”的局面？ 许耀桐：关键是要转变政府职能。我国政府目前还是全能型、万能型政府。随着经济发展，有的政府甚至还会抱着“事情越来越多”的想法。 其实只有转变职能、放权，才能保证机构不膨胀。 汪玉凯：要增强法制化，机构的编制要法制化，一旦人大通过后，内阁机构就不能轻易再动。这就要强化人大的作用了。但目前我国的人大制度本身还不完善，人大地位相对较弱。这又是另一个问题。 因此可以说，大部制是牵一发而动全身的改革。 新京报：怎么理解？ 汪玉凯：大部制是一种行政管理体制，大部制改革，将直接影响整个行政管理体制改革的成败。
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