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检察日报 北京市控烟等问题立法将先进行法规预案研究
姚雯/漫画
2月16日，北京市人大常委会委员、研究室主任刘维林表示，今年北京市人大常委会首推法规预案研究，计划安排两三项，也就是在立法前就先行研究解决法规是否有可操性的问题，“今年初步确立以‘北京市控制吸烟条例’为切入点，进行法规预案研究。” “不说是否纳入计划，先搞立法研究” 2月16日，北京市十三届人大常委会第二十三次会议通过《北京市人大常委会2011年工作安排》(下称《安排》)。记者了解到，《安排》表明将对“北京市控制吸烟条例”进行法规预案研究。 “主要考虑首都科研院所多，有专家聚集的优势”。刘维林说，“对一些敏感问题(如控烟、噪音污染等)，我们先不说纳不纳入立法计划，先搞立法研究，委托给专家，当然人大、政府及其有关部门先参加，进行调研、论证，甚至把主要条文都弄出来。” 据悉，“北京市控制吸烟条例”的法规预案研究，有望委托给北京市人大代表、中国政法大学教授应松年。刘维林透露，在今年1月北京市两会上，应松年提交了制定“北京市控制吸烟条例”的建议。 记者了解到，应松年在该建议中提出，应将控烟上升到法律层面，通过明确责任主体、明确控烟领域，为控烟提供切实有效的法律保障，维护非吸烟者的合法权益，在结合北京实际情况的基础上，循序渐进实现控烟。 虽然北京已颁布《北京市公共场所禁止吸烟的规定》和《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，然而近年来实施效果并不明显。应松年认为“条例”应进一步明确控烟范围，具体划分出“室内禁烟区域”、“室外禁烟区域”和“室外限制吸烟区域”。如所有的室内公共场所，包括电梯、走廊、地下通道、楼梯间在内的室内工作场所以及公共交通工具都属于“室内禁烟区域”;医疗机构、教育机构、运动场所等室外公共场所属于“室外禁烟区域”;风景名胜区、公园、游乐园等休闲娱乐场所属于“室外限制吸烟区域”，只能在指定地点、区域吸烟。通过这种明确划分，进一步扩大控制吸烟的范围。 这种发挥“首都立法资源优势”的做法，将成为常态。《安排》表示，对一些比较重要和急需的立法项目，先依托专业院校和科研机构，在法规案进入工作程序之前，对立法的必要性、可行性、科学性和可操作性进行全面深入的研究，并在此基础上起草法规草案。 在具体操作上，北京市人大常委会主任杜德印表示，法规预案研究“可以采取不同于现有立法体制和程序规定的方法”，如项目提出上，可以由北京市人大常委会根据代表、群众的意愿和经济社会发展的迫切需要，与政府充分沟通后提出，报市委同意后确定;工作机制上，可以采取领导部门、专业机构、人大代表和人民群众相结合的模式，更多地发挥首都立法资源的优势，依托专业院校开展。 “如条件成熟，就进入立法计划” 法规预案研究出来后怎么办?对此，杜德印说:“要与五年立法规划和年度立法计划密切衔接。如条件成熟，就进入立法程序;条件不成熟，就先进入储备库。”他认为，预案研究，是对立法工作机制和方法的重要探索，有利于提高立法的科学化、民主化，有利于提高地方性法规的针对性、时效性。 记者看到，《安排》中明确提出，在预案研究中，常委会及相关工作机构、人大代表、市政府及相关部门都要全程参与，积极发挥作用;在预案研究之后，要提请主任会议决定是否纳入立法计划;在常委会报市委同意后，开展法规预案研究的具体项目和方案。 记者了解到，北京市人大常委会近年来开展的法规“立项论证”工作，对有关部门提请的法规应否列入立法计划进行论证，起到了“把关”作用。那么，预案研究制度与原有的“立项论证”之间如何衔接呢?北京市人大常委会法制办主任张引告诉记者，法规预案研究之后，要提交给常委会主任会议决定是否可以提起立项论证，进而决定可否进入立法计划。 张引同时也表示:“目前，预案研究的机制还在形成之中，今年具体有哪些项目列入预案研究，也在研究中。” 据悉，下一步，针对治理交通拥堵、治理地下空间、农民宅基地利用等重要问题，北京市人大也有望开展法规预案研究。 “有条件的时候，建议成立立法研究组” “国家层面的法规预案研究，我觉得早已开始，只是不叫这个名字。”2月17日，北京市人大代表、北京大学教授姜明安在接受记者采访时表示，1988年他就接受过国务院法制办的委托，起草行政复议条例和行政处罚条例，当时，还有两个人、四家机构接受委托，最后是七个稿子汇集在一起进行讨论。 “预案研究，对保障立法的科学性、民主性，防止‘部门立法’有很大好处。”姜明安表示，他从上个世纪80年代末起，就参加了国家行政立法研究组(先后由江平、罗豪才、应松年等学者主持)，先后参与了行政复议法、行政诉讼法、行政处罚法等多部法律的预案研究工作，“比如行政强制法，也是研究了好几年，弄出草案稿很久以后，才列入人大立法计划的，现在还没出台呢，是典型的预案研究。” 在姜明安看来，学者参与法律、法规的预案研究，难点在于“不了解情况”。学者大多不了解实践中有关部门所掌握的具体工作情况，一些侧重研究理论的学者，甚至对中国法律的实际运作情况也不了解，理想化的条文会多些、可操作性不强。 “政府有关部门应该积极提供有关材料，并提供意见建议。”姜明安表示，为了避免部门立法之弊，还是要让政府承担一定的责任，协助法规预案研究顺利进行，如确定项目、参与草案稿的论证等。 姜明安表示，预案研究中，有五大环节比较重要——制定规划(五年、十年甚至更长期的);项目选取(每年的计划);选取委托单位，可以招投标，除了大学、科研机构，还可以考虑部分律师事务所、NGO组织(如环保志愿者组织)等;组织调研，政府部门应帮助联系、协调;论证、听证。 “有条件的时候，建议成立立法研究组。”结合行政立法研究组的经历，姜明安深有感触地建议，北京市人大常委会可以考虑组建几个方面的立法研究组，把若干单位研究同一个课题的人组织起来。 姜明安认为，北京市有条件组织五方面(经济立法、社会民生立法、城市建设、行政立法、教科文卫)的立法研究组。“可以依托各个学会，成立立法研究组，每个组70人至80人，有项目就在一起讨论，集思广益。” |
