合肥法制办释疑：“外行评内行有利于个案正义”

合肥法制办释疑：“外行评内行有利于个案正义”

　　俗话说：内行看门道，外行看热闹。合肥市行政处罚群众公议制的公议员们都是来自各行各业，虽有人大代表、政协委员、基层公务员，但多数是通过社会公开招募的个体工商户、退休职工等社会各方面的人士。他们中的大多数没有接受过系统的法制教育，对法律了解甚少，甚至平均知识水平也不高。他们是否有能力从依法公正的角度评判执法案件呢？

　　群众公议员张丽是一名心理咨询师，合肥市政协委员。她是经推荐当上公议员的。

　　“刚开始不太了解，对法律也不太懂。”跟大多数公议员一样，张丽在上岗前必须经过一段时间的培训。培训的内容包括告知公议会议的流程，公议员的责任与义务，一些常用的法律法规等。张丽参加最多的是城市管理和卫生监督方面的案件公议，这也是合肥市首批进入试点群众公议的执法部门。参加了五、六次公议会议之后，张丽才觉得自己对这方面知识多少有了些了解。

　　她说，公议团成员刚开始凭感觉评议的色彩还是有的，遇到弱势群体有“帮一把”的心理，对处罚评议建议多偏下限靠；而对侵犯民生的处罚建议则苛刻些。比如，一个没有没有行医资格的儿科医生无证行医，这对患者的生命健康威胁很大，并且严重扰乱了行医秩序，但卫生局的执法结果却是对其处罚3000元人民币。公议员们认为处罚得太少了，违法成本太低了，不利于起到惩戒的作用。卫生执法部门回复说现行法律规定如此，执法部门的处罚不能超出这个范围。

　　“几次公议会后，我们感到公平公正不能受感情色彩左右，公议员的公信力在于与行政执法部门共同维护行政处罚的公正统一。”张丽说，公议的作用对行政执法部门来说就是“促其细致”。

　　在公议会上，公议员们给人们的印象多是“不留情面”、“爱挑刺”、“当堂对质”。来自合肥协和科贸发展公司的群众公议员徐杰说，公议员的这些形象源自于公议员们肩负的责任。“我们的法律知识储备可能不够，我们的判断也常带些主观因素，但是只要执法部门是公正执法，我们的意见没被采纳也会信服的。”

　　为了尽可能地让公议员在公议时做到客观公正，合肥市还制定了公议员培训计划。除了要求执法部门要在会前将公议案件情况事先送给公议员，便于公议员更好了解相关法律法规，合肥市在《合肥市行政处罚案件群众公议工作规则》里还明确规定：群众公议团成员发现所公议的案件与本人存在利害关系时，应当主动申请回避，以保证公议不受个人和社会的干扰。

　　“我是看报纸得知合肥市招募群众公议员的消息的，就报名参加了，没想到还没选上了。”公议员艾尚武说，开始他想公议可能是一次作秀，没想到真正参加了群众公议会议后，自己的声音受到了执法者的重视，而且政府不断制定相关制度加以完善。“公议员法律知识不足反而成为人们监督的话题，这让我们这些公议员倍感压力。”

　　随着公议制度的全面推进，人们对公议是否能“外行评内行”提出疑问。

　　“群众公议会的非专业人士凭借自己切身感受和朴素的情感，对情节以及违法的社会效果等加以考量，独立地对执法单位提出的案件初步处理意见综合提出公议意见。”面对人们的疑问，更多的人认为，群众公议制度只是为行政处罚增设了一道群众参与和监督的环节，由多数是普通群众的公议员，可能不具有高学历、高智商、高收入，但其道德情操和对事实问题的判断未必就一定低于专家学者。“一些专家学者自身也有其特殊的行业利益，例如，请医学专家担任医疗纠纷案件的陪审员，他们能否保持客观中立的公正立场就可能令人怀疑。”

　　“群众公议意见只是执法部门正式作出行政处罚决定的参考意见，是促进执法部门依法公正执法的。对于不符合法律规定的公议意见，执法部门是不会采纳的。”合肥市法制办相关负责人说，众人拾柴火焰高，某种程度上，外行评内行有利于个案正义。社会职业和社会经历的不同能够带来新的视觉，普通民众更接近日常生活、更了解普通人的经验，因而能够更好地发现事实，他们参与评议可以从不同的角度分析案情，弥补专业执法人员在知识结构上的局限，有助于更为准确地认定案件事实和适用法律，更好地实现个案正义。

　　中共安徽省委党校法学部戴传利副教授认为，作为一种制度创新，合肥市群众公议制度是在不断探索中完善。《合肥市行政处罚案件群众公议工作规则》第三条规定“行政处罚实施主体需要将案件提交群众公议时，应向群众公议办公机构提出申请，群众公议办公机构经审查符合群众公议条件的，从群众公议团成员中抽选5～9人的单数组成本期群众公议团，其中应有相关专业人员或具备法律知识的人员。”从一开始对群众公议会成员资格没有限制到现在进行部分成员专业知识的限制，体现了公议制度在运行中的改进。