新疆自今年10月起推广居住证 暂住证将淡出历史

    10月1日，全疆推广使用带有电子芯片的居住证。这意味着，在新疆存在20余年的暂住证即将逐渐淡出历史舞台。“从别的城市推行居住证制度经验来看，拿到居住证的外来流动人口的福利待遇如何落实，是政府急需解决的问题。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员张翼说。

　　近年来，新疆流动人口快速增长：1985年全区登记流动人口为18.5万，2010年已增至609万，25年增长了近32倍。其中乌鲁木齐外来流动人口有85万人。去年以来，自治区综治办、法制办、公安厅等部门通过调研制定了《新疆维吾尔自治区推行居住证制度实施方案》，今年4月颁布的《自治区流动人口服务和管理办法》明确规定，10月1日，新疆全区将改变暂住证名称，正式制发居住证，实施居住登记。流动人口与当地居民享受同等的居住、就业、经营、就医、子女入学、贷款税收等社会服务保障。

　　那么，“暂住证”变“居住证”究竟有何本质区别？它的推行又会给城市带来怎样的变化？对城乡二元结构的破解有哪些积极意义和推动作用？日前，记者对此采访了中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员张翼、新疆社科院社会学研究所助理研究员杨富强、新疆大学法学院副教授王振华、乌鲁木齐市委党校科研处教授韩光武。他们一致认为，新疆推行居住证是户籍改革的一个巨大变化，是社会的一个进步，但在具体落实过程中，政府面临诸多考验。

　　今年8月，自治区在库尔勒市试点居住证，12名外来流动人口领到了居住证。今年9月底前，乌市、伊犁州和昌吉州将完成流动人口综合信息平台建设，为推行居住证、一证通提供技术基础，全疆将出台《居住证实施办法》以及《居住证工作规定》，让多证变为一证，实行一证在手，全疆通行。

　　日前，乌市成立了推行居住证制度工作领导小组，负责统筹安排全市推行居住证制度工作。

　　“从社会的发展进程来看，暂住证到居住证的转变，是户籍改革的一个巨大变化，是社会的一种进步。”杨富强说，暂住证主要体现在“暂时的居住”，有种客居他乡的感觉，会把外来人口和城市常住人口隔离开来，产生冷漠、陌生感。而居住证会让外来人员有种温馨感，会让外来人员觉得自己也是城市的一分子。暂住证更注重管理，带有政治管理的功能，而居住证注重的是服务，政府的角色发生了转变。

　　据介绍，居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试，为中国制定技术移民办法，最终形成中国国家“绿卡”制度积累有益经验。目前在内地一些城市已推行了居住证制度，持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。

　　王振华说，暂住证制度是从管理本位特别是治安管理本位出发，有预设流动人口为可能违法甚至犯罪的嫌疑人群的意味，这与温家宝总理提出的使人民群众过上有尊严的幸福生活是矛盾的，也与我国以人为本的构建和谐社会的目标相冲突。因此，暂住证已不再符合时代的要求。

　　“居住证替代暂住证，体现了对流动人口价值的肯定和尊重，让他们活得更有尊严。”韩光武说，以首府为例，85万的流动人口是城市建设和经济社会发展的一支不可缺少的生力军，他们中有商人和企业家，也有农民工，“但长期以来，外来务工人员被各类制度排除在城市社会成员之外，合法利益得不到保障的问题相对较多。”韩光武说，“这些不公平的待遇也从一方面增加了其中极少部分人的犯罪动机。”韩光武说，实行居住证就是实现“同城待遇”，它淡化户籍观念，强化“居民”意识。

　　在王振华看来，居住证制度的实施，使得城市行政治安管理从官本逐渐转化为民本，它的大力推行，意味着对于外来流动人口，城市将逐步一视同仁，在劳动就业、医疗保险、子女教育、租赁房屋、购车购房等方面都享有同等的待遇，从而达到政府为整个社会而服务，而非分地区、分户籍种类而区别对待。“居住证可以促进农村人口真正向城市化转型，进而建设和谐城市。”

　　王振华说，近年来，流动外来人口在各大中城市逐步增加，身处于社会的各行各业，在许多地方，外来人口已成为了城市建设、环卫、服务等领域的主要劳动力量，“可以说一个城市如果缺少外来人口，在很大程度上他们就缺少了为城市添砖加瓦、锦上添花的重要人群。因此，居住证制度的实施，在使得外来流动人口的各方面福利待遇有所提高的同时，也为城市的和谐发展和经济增长带来了积极有益的作用。”

　　然而，政策的放开必将造成大量外来人员进入城市，面对人口的急剧膨胀和城市福利的稀缺性，政府如何应对？

　　杨富强认为，居住证的推行让城市的管理成本增加，打破以前的利益格局，让城市居民有想法也在情理之中，外来流动人口进入，对城市的发展带来推动作用的同时，也必将对城市的卫生、治安环境带来一定的负面影响，必将增加政府的管理成本，但须看到，外来人口的进入毕竟是利大于弊，且这是历史发展的必然，政府应提前做好准备。

　　“在乌鲁木齐，一些社区的流动人口占了很大比例。”杨富强说，社区居委会承担了主要管理外来流动人口的职责，工作量很大。随着居住证的推行，城市人口急剧膨胀，以后这个比例可能还会增加。在城市公共福利资源有限的情况下，政府要加大对像乌鲁木齐这样流动人口较为集中的城市的财政倾斜力度，尤其是要向流动人口管理基层单位社区居委会倾斜。而相对来说，一些流动人口较少甚至没有的偏远县（市），就可以减少财政支出。

　　张翼认为，随着大量外来人口拥入城市，在政府福利待遇有限的情况下，如何保障外来人员真正获得福利待遇，这也将考验政府。最常见的就是外来人口子女就学问题，在外来人员较为集中的区域，教育资源有限，容纳不下，这时候怎么办？居住证实施后，最需要解决的问题是福利待遇如何落实，居住证制度的实施在教育方面的考虑可能会比较明显，在医疗方面的考虑也会有所进步，而养老问题最重要的是转移接续。

　　据了解，国内多个城市的“暂住证”也改称“居住证”，但部分城市是“换汤不换药”，外来人口的生存状况并无大的改观，新疆推行的居住证改革要想实至名归，需要破解哪些难题？需要解决哪些制度性问题？

　　王振华认为，居住证制度的大力推行，最需要解决的问题是拿到居住证的外来流动人口的福利待遇如何落实，这不仅需要政府政策的出台，更重要的是要有强大的财力予以支撑。面对改革中要加强城市政府给流动人口提供的基本公共服务这一目标（如子女就学、住房、医疗等问题），政府不得不考虑投入多少财力才算合理的问题。

　　“就住房问题来看，目前的房价已超出大部分城市居民的收入水平范围，更不用说流动人口了。”王振华说，因此政府仍应在目前所采取的举措基础上，积极推进提供更多经济适用房和廉租房给本地低收入者。当然，也可以在城市规划建设中留出一部分土地，建设成高层出租房屋，专为流动人口提供。

　　而对于教育和医疗等社会福利，政府应当加大这两块的财政支出，为外来流动人口提供同等的服务。“地方政府财政的支出，当然要考虑其城市发展程度和财政状况，有计划、合理有效地出台相关政策，以财力来支持居住证制度的推行，支撑外来人口获得平等的福利待遇”。

　　张翼则认为，要让居住证真正达到应有的效果，需要做好三方面的制度安排，一是教材的地区分割性特点，使流动人口子女不得不回户籍所在地参加高考。因此需要城市对流动人口子女高中阶段教育和高考政策的开放；二是对流动人口保障性住房制度的开放。如果没有住房，流动人口就不得不在城乡接合部寻找住处，而城乡接合部的城市公共资源，像教育和医疗资源等都很薄弱，这就将城乡差距变相带入城市，形成新的二元差距，流动人口仍然处于相对弱势地位；同时，现在的流动人口进入城市，实质上解决的是城市的劳动力所需，流动人口并没有被视为具有同等社会地位的政治主体，毕竟流动人口对城市的管理、资源配置、选举等都难以参与，如果没有选举权与被选举权的保障，流动人口就永远被视为二等公民。因此，需要城市对流动人口政治权利的开放。