北京试点推行预算绩效管理 监管政府花钱效果

北京试点推行预算绩效管理 监管政府花钱效果

　　2012年北京市人代会即将召开，与以往略有不同，今年与2012年预算报告一起提交此次人代会的，还有一份特殊的“预算绩效目标表”。从上亿元的项目内容，细化到项目的环境效益和服务对象满意度，事无巨细地阐释了试点部门用“政府的钱”花出的效果，接受人大代表的监督。“突出绩效监管”是市人大常委会去年财政预算监督工作的一大亮点，推动政府把以结果为导向的绩效管理贯穿于公共财政体制改革的全过程，着重解决“重要钱、重分钱、轻管钱、轻绩效”的问题。目前，本市选择市科委、市卫生局、市医管局三家单位试点推行涵盖预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理。

　　“我们要求部门在要钱的时候就要有绩效目标，在花钱的过程中要严格监控，在支出之后要对是否达到了这个目标、是否取得了一定成效进行评价。要通过加强人大监督，管好‘政府的钱袋子’，让每一笔钱花出‘效果’。”

　　——市人大常委会预算工委主任 陈京朴

　　●步骤1：填报

　　统一模板 指标细化

　　红绿灯项目须算出道路通行效率

　　去年9月，试点部门市科委、市卫生局、市医管局在编报2012年度部门预算时，首次需要详细说清楚“花的钱要做什么，将取得什么效果”。为了避免试点部门填报的内容过于笼统，市财政局专门设计了一个模板“部门支出绩效目标表”，并培训试点部门如何填表。“绩效目标分两类，一类是部门整体支出的绩效目标，包括人员经费、项目经费等。一类是项目支出的绩效目标，这是绩效管理的重点。”市财政局预算处副处长王瑞超说。“试点部门项目性质不同，但有了这张表，试点单位就有了统一的填报模式。”

　　填报绩效指标时究竟要细化到什么程度？“绩效目标表”给出了答案绩效指标分为成果指标和效果指标。“成果指标通俗来说，就是钱花完之后的产出，比如盖的楼、修的路或是研究出来了创新性成果。效果指标简而言之，就是花出去的钱有什么用处。比如红绿灯项目提高了道路通行效率、减少了事故发生率。”王瑞超介绍说，此外，成果指标还细化为数量、质量、进度和成本等二级指标，效果指标细化到经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响、服务对象满意度等二级指标。“试点部门必须将这些方面都考虑到，并通过指标描述出来。”

　　●步骤2：审核

　　3个试点部门 658个项目

　　两个月审核近700张绩效目标表

　　3个试点部门658个项目，每个项目都要填表，大的项目还不止一张表，市财政局两个月间整整审核了近700张表。“审核有三个要点：内容完整、目标设定明确具体、指标可衡量。比如单单说提高了医疗水平，这样就太宏观了、不够细化。”王瑞超说，“为什么要求部门填报得这么细，实际上就是通过这种方式，使得部门申请预算、花纳税人钱的时候，要更加负责任、有效果。事前约束每一个花钱的单位，防止个别部门花政府钱的时候大手大脚，不精打细算。预算绩效将来上报人大，给老百姓一个交代。”

　　本来有能力考90分，却报了60分，在审核中如何防止部门将绩效目标报的低？王瑞超回答说，在理想的情况下，预算规模和绩效目标应该是相匹配的。目前预算绩效管理工作刚刚起步，在审核绩效目标时，除了需要历史数据的支持，也需要今后数据的积累。“3年之后，我们就可以开展项目纵向对比工作。比如相类似的项目或是跨年的项目，前年花50万绩效达到5，为什么今年仅达到3？我们也会综合分析物价等因素，来确定绩效目标报的低是否由于部门管理不善。”

　　●步骤3：评估

　　目标“靠谱”否 事前来评估

　　第三方评估组核减8.92亿元财政资金

　　光有绩效目标还不行，目标是否“靠谱”还需经过事前绩效评估。去年，由市财政局再次通过委托中介机构，邀请市人大代表、政协委员与各领域专家一道组成第三方评估组，对33个2012年市级预算申报项目开展事前绩效评估，涉及21个部门的资金需求约48.67亿元。其中就包括预算绩效试点单位市科委2个项目，涉及资金1.9亿元，市卫生局3个项目，涉及资金3.1亿元。评估机构独立开展评估工作，对项目必要性、可行性、财政支持方式和范围、风险和不确定因素、项目预算等方面进行充分论证。

　　“去年事前评估工作的规模有所扩大，评估项目由前年的7项扩大到33项，我们组织了15位代表参加这项工作，从代表反映的情况来看，他们能更亲身地接触预算资金的运行情况，也提出了一些很好的建议，事前评估取得了一定效果，一些财政资金被核减了。”市人大常委会预算工委主任陈京朴说。据悉，事前绩效评估后，明确建议不予支持的资金约8.92亿元，占申报资金需求的18.3%。

　　哪些项目可以列入 “事前绩效评估”？这并不是项目金额决定的。陈京朴说，“项目一定是与百姓生活息息相关的，不以金额划分同样也是为了兼顾各部门的平衡，因为某些部门资金超过500万的项目很多，另外一些部门则一个也没有。”王瑞超表示，“不分金额也是为了树立一种理念，花纳税人的钱不是多少的问题，即便金额很小的项目，也该有一个效果的规划。”

　　●步骤4：监督

　　公开、问责、绩效、制度

　　绩效理念融入预算编制执行监督全过程

　　说起为何选上述单位进行试点，陈京朴说，医疗是老百姓普遍关心的问题，科技创新是经济社会发展的重要方面，上述单位资金量比较大，和民生关系密切。今年人代会提交大会部门预算时，市人大常委会将首次把80家部门预算和3家试点部门预算绩效目标全部放到市人大网站的“代表园地”一栏，代表登录后可方便查询。今年，市科委和市卫生局的预算绩效目标将“重点”推荐给代表。

　　“绩效理念应融入预算编制、执行、监督的全过程，使政府部门不断改进服务水平和质量，有效提高财政资金使用效益。”陈京朴说，去年，市人大常委会和市政府共同召开研讨会，把人大预算监督和政府预算管理工作统一协调起来，推动本市预算绩效监督和管理工作从部门扩大到整体、从工作层面上升到制度层面，“公开、问责、绩效、制度“成为加强和改进预算监督和管理工作的新起点。

　　市人大常委会预工委去年11月份听取了市财政局、市审计局和试点单位市科委、市卫生局、医院管理局（三家）预算编制情况的汇报，并开始跟踪监督。人代会批准预算之后，试点部门要将批复后的预算报给市人大，在执行过程和今后的评价环节，市人大将根据批复后的绩效目标进行“全程”跟踪监督，对试点部门的工作进展、遇到的问题将展开调研、听取汇报。今年7月份，市人大在听取上半年财政预算执行情况报告时，也将听取试点部门的预算绩效情况报告。

　　“总的来说，预算绩效是一个方向，将来会在全市推开。此外，预算绩效监督工作也将和其他预算监督工作结合起来，贯穿到整个预算监督的过程中。”陈京朴说，要逐步形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，实现全过程绩效控制和管理。据悉，绩效评价结果将作为下一年度编制和安排部门预算的重要依据，绩效评价结果较好的部门项目优先考虑或重点支持，绩效评价结果较差的部门项目相应减少预算乃至取消预算安排。

　　亮点

　　制度建设

　　力推问责

　　陈京朴介绍说，预算绩效管理的“制度建设”也属于一大亮点。

　　2011年11月，市政府办公厅印发了《关于推进本市预算绩效管理的意见》，北京市财政局制定出台了《北京市预算绩效管理办法》和《北京市预算绩效管理问责办法》两个配套办法，并制定了《北京市预算绩效管理试点工作总体方案》。

　　其中，《北京市预算绩效管理问责办法》通过问责来强化各部门的绩效理念和支出责任意识，形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制。

　　“问责的方式有很多，部门申报项目我们没安排预算，这本身就是一种问责。因为通过事前预算绩效评估，我们发现项目有风险、不可行，这本身就说明部门有工作不完善的地方。”

　　王瑞超说，《北京市预算绩效管理问责办法》中的“问责”并非要“处理人”，问责的手段也包括“减少预算”或“收回预算”等。