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法制网 明确警察助手地位规定职责履行范围 设立岗位标准和调整机制实行层级晋升 关注理由 据不完全统计,目前全国公安机关警务辅助人员(也就是俗称的辅警)突破了100万,这支日渐壮大的队伍,在协助公安机关维护社会治安、服务人民群众等诸多方面发挥着越来越突出的作用。但与此同时,由于立法欠缺导致的法律地位不明确、职责权限无依据、保障标准不统一、队伍管理不规范等问题也日益显现。 在江苏省苏州市,从2004年第一批由国有企业破产转制下岗职工中征召辅警至今,在各种形式、各种岗位上的警务辅助人员已经达到3.5万人。如何解决对这支队伍“依法使用、依法管理”的问题,苏州市出台的全国首个规范警务辅助人员管理的地方政府规章,可以说是为其他地方的辅警管理提供了一个立法样本。 法制网记者 丁国锋 备受社会关注的《苏州市警务辅助人员管理办法》近日正式签发,预计于5月14日以苏州市政府令的形式发布,并自2012年7月1日起施行。据悉,此办法是全国首个规范警务辅助人员管理的地方政府规章,也是“辅警”这一治安队伍在各地普遍建立后,出现的首次立法。此办法不仅明确解决了困扰多年的警务辅助人员地位性质、规范用工和待遇保障问题,还对警务辅助人员享有哪些权责和不得从事哪些事务作出了详细的规定。 围绕这次立法的台前幕后,《法制日报》记者在此办法正式发布前,进行了独家深入的采访。 “我们也知道不能代替警察执法” 皮肤黝黑但精神饱满的袁春生在10多年前曾经是苏州家具厂一名副厂长,但没能躲过那几年国有企业最困难时期的破产倒闭潮。2003年年底,他也不得不接受下岗的事实,自谋生活和出路。就在“一筹莫展”的几个月间,一次偶然翻阅到的公安局招聘公告,让他获得了当一名辅警的机会。 “经过体能测试、面试和政审,我成功得到了这个新的工作岗位,虽然当时拿到手里的只有760元钱,但我很珍惜。”袁春生回忆,和他一起进入沧浪区公园派出所当辅警的有35人,全部是市区下岗职工。“当时就是干巡防,没有交通工具就是用脚走,一天8小时在辖区街巷路面来回查看,开始很累人,花了半年时间才适应。” 如今,有着一些管理才能,又有一定文化基础的袁春生是这个派出所辅警大队队长。每周三或周四,他就要召集包括手下5个小组长在内的42名辅警开会,按照派出所警务工作的需要布置工作任务。 “我们也知道不能代替警察执法,但配合民警夜间查查车辆,参与围捕现行犯罪嫌疑人,几乎每周都有。”袁春生说,就在4月14日晚上,上中班的8个辅警在民警带领下,成功将分局指挥中心监控发现的3名盗窃电动车嫌疑人围堵抓获。 与袁春生同一批进入辅警队伍的平江交巡警大队三中队辅警沈云,也一样没有“挪过窝”,在当初分配的临顿路一路口,一站就是8年多。“当年下岗,前途一片茫然,在企业曾经干过后来不被承认的经济警察,其实也就是保安,能够第二次就业干上一个稳定的工作,我一直十分感恩。”沈云说,风雪交加、烈日曝晒是难以回避的困难,开始一段时间下班后,上楼梯都感觉累,但对认真干好这份工作却从没有动摇过。 因为市区道路狭窄、车辆拥挤、人流密集,为了发挥好自己的作用,沈云如今还总结了一套熟练的交通疏导办法。“绿灯变黄灯,就要吹响哨子,晚一两秒钟,就可能堵上了。哨子一响,绝大部分人还是遵守的。”沈云说。 沈云还表示,工资除了交“五险一金”外,拿到手的已经涨到了1497元,基本生活已经不成问题,虽然个人发挥作用有限,但也乐在其中。 记者了解到,几年内经过数批的招录,像袁春生和沈云一样与公安机关签订正式劳动合同的市区警务辅助人员已达到5200人,苏州市级财政保障的辅警“人头费”已经达到3.3万元,但扣除“五险一金”后的可支配性收入仅为17964元,与2011年苏州市区居民人均可支配收入33243元相比,还有较大距离。 3.5万名辅警缓解基层警力不足 在苏州全市,与公安工作和基层政法综治工作有关的各类辅助人员已达3.5万名,大体包括了公安机关的文职雇员、治安辅助人员、各类协管员(社区、消防等)以及相关部门自行招录的联防队员、禁毒社工以及保安公司、押运中心、机动车检测部门等经营性单位合同工。 苏州市公安局辅助人员管理处副处长周耀介绍,按照工作分工不同,存在着四种形式:一是协助民警做好人口管理工作,其人员主要分布在各社区警务室；二是协助开展治安防范工作,其人员主要分布在各基层一线的派出所,其中目前路面巡防的主要力量就是治安辅助人员、联防队员；三是协助道路交通管理、社区矫正等治安行政管理工作,包括交通协管员、禁毒义工等；四是从事机关行政管理等非涉密性岗位工作,如指挥中心的接警员,行政中心、出入境管理处以及各派出所的窗口服务人员,以及市、县市分局、派出所三级情报信息研判人员以及视频图像监控人员等。 数年间,警务辅助人员在各种岗位上为社会治安稳定作出了突出贡献。仅2011年纳入各级公安机关管理的辅助人员协破刑事案件已达8401起,协破治安案件28223起,还抓获违法犯罪嫌疑人29255人,制止违法犯罪19422起,挽回各类经济损失达1600余万元。 “随着流动人员聚集带来的社会管理成本增加,让辅助人员从事部分非执法性、服务类的辅助工作,有效缓解了警察承担的部分服务社会事务的压力,可以让警察更好地履行警察职责。”苏州市公安局政治部副主任吴建伟认为。
如何界定执法权限成最大瓶颈 由于缺乏法律法规的支撑,苏州辅警在七八年的发展中,也遇到了多方面的瓶颈。而这些瓶颈问题,和国内其他省市一样,具有普遍性。 该局法制处王苏莉说,经过几年间的梳理和把关,辅助人员“越线”参与具体执法工作的界定,数年前曾有一起简单刑事案件。一位辅警作为证人进入诉讼程序,但后来检察机关对此比较慎重,发了一个司法建议,此后在苏州就完全消除了辅警作为案件证人的做法。“虽然是协助民警执法,但还是会遇到证明力不够强的问题。” 实际上,在国内大部分地方,类似的执法权限的界定困惑,十分常见。“在路口指挥交通,制止车辆无序通行算不算替代警察执法?在巡逻中发现犯罪并抓捕嫌疑人是不是越权?辅助人员驾驶警用车辆算不算违规?这些都属于辅警权责需要厘清的类型。”周耀分析说,由于法律没有规定辅助人员具有执法权,造成了能协助民警开展警务活动的空间十分有限,一旦遇到突发事件,辅助人员依据公安机关临时指令协助从事部分具体执法行为还没有任何法律保障,导致工作效能大打折扣。 记者还注意到,由于地区经济差异、辅警招录和保障来源的不同,规范用工和保障机制,在各地可谓“五花八门”。 在用工合同的签订主体上,就出现了公安机关、基层综治办、派出所或人力资源公司签订劳务派遣合同等不同形式,由此带来的经费保障差异也十分巨大,尤其是不同工种的辅助人员,极有可能在劳动保险、工资标准等各方面存在差异,而在交几险几金的问题上,则存在着明显的地区差。 记者了解到,目前辅警经费的主要来源,在各大城市都基本上“各自为政”,没有任何上级财政保障机制的支持,单靠招录单位“自行解决”,俨然成为了影响这支队伍稳定发展和人才储备的重要障碍。 而在很多年轻人眼里,辅助人员则堪比“鸡肋”,一方面在公安机关上班,接触到了和社会单位完全不同的环境,可以得到一定的锻炼,但同时微薄的薪资收入,无疑成为年轻人就业的“拦路虎”,由此在辅助人员中,也出现了年龄偏大、学历层次偏低的情况。 仅苏州市区各类辅助人员中,初中学历占49.2%,高中学历占41.8%,大专以上学历仅占8.5%,而40岁以上人员仍然占到41.7%,已不能胜任高强度的治安巡逻、堵截查缉等工作。 新规明确“什么能干什么不能干” 2011年1月,苏州市公安局经过初步的调研和论证,向苏州市政府提请了“治安辅助人员管理暂行规定”立法项目,获得批准,在苏州市人大常委会法工委、市政府法制办的指导下,苏州市公安局专门成立了警务辅助力量管理规定立法工作组,并确定苏州大学东吴公法与比较法研究所为合作伙伴,共同开展调研工作,草拟了管理办法并面向全市公安机关进行征求意见。 《法制日报》记者了解到,2011年10月,中国政法大学教授应松年、薛刚凌、马怀德以及北京大学教授姜明安就管理办法进行了专家论证,一致认为:“该办法在我国具有创新意义,也是对社会需求的回应”、“如在苏州有效运行,必将产生辐射作用,解决外来人口较多城市和地区的警力不足问题”,同时也指出,“办法涉及多方面法律问题,要和警察制度、公务员制度相对接,还涉及编办、人社、财政等多部门职责,比较复杂”。 2011年12月16日最终修改完善后形成的《苏州市警务辅助人员管理办法》正式向全社会征求意见。2012年2月23日,苏州市政府法制办召开立法调研座谈会。4月27日,苏州市政府又召开警务辅助人员立法论证会。5月2日,苏州市代市长周乃翔正式签署了苏州市人民政府令,并初定于5月14日正式对外公布。 苏州市政府法制办副主任孙立增在向《法制日报》记者解读该办法时介绍,规范和保障相结合,是此次立法的最大原则。办法首次明确了“警务辅助人员是人民警察的助手”性质,并首次明确了“其依法履行职责的法律后果由公安机关承担”,说明辅助人员不是临时性的、也不是志愿性的,而是长期性的。 该办法明确了警务辅助人员的具体六方面职责,包括治安巡逻检查、现行违法犯罪嫌疑人的扭送、纠纷调解以及社区管理、特种行业管理等公安行政管理活动等以前界定模糊、时有争议的具体工作。 同时,该办法明确了“不得履行的事务”——涉及国家秘密的警务活动、案(事)件的侦查取证、技术鉴定、交通事故责任认定；行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制等事项的决定；刑事强制措施的决定等具体5方面。 辅警“可圈可点”的保障和前途 苏州市副市长、公安局长张跃进在接受《法制日报》记者专访时介绍,苏州全市外来人员突破了600多万人,超过了户籍人口数量,社会管理在新时期面临绕不过的“外来人员难题”,而在有限警力配备下,加强警务辅助人员的正规化建设,解决好“依法管理”、“依法使用”的问题,不仅是对社会管理创新工作的现实需求,也是苏州实现“警务现代化”目标过程中,对队伍管理科学化提出的不能回避的必然要求。 记者注意到,与“列举式”框定警务辅助人员职责的首创举措相比,办法还在多方面实现了较大突破,展露出该办法“以人为本”的积极一面。 其中,首次明确了“应当定期对警务辅助人员进行法律知识和岗位技能培训”,解决了普遍存在的辅助人员培训难的问题；“实行层级晋升”和“设立岗位标准和调整机制”条款,则解决了上升空间问题；将警务辅助人员社会保险明确为“办理城镇企业职工养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险和工伤保险、缴存住房公积金”,则还为非公安机关聘用的治安辅助人员队伍,提供了“参照”。此外,还通过明确“抚恤资金”可及于警务辅助人员的近亲属的条款,使因工受伤、致残的辅警家属有望享受到警察近亲属同等的抚恤待遇。 而在广大辅助人员最关心的薪资待遇上,苏州将通过出台具体办法进一步细化标准,预计将在目前辅警人头费一年3.3万元、文职4万元的基础上,增长50%以上。 据悉,苏州市此次立法规范警务辅助人员的举措,受到了公安部法制局等多个部门、江苏省公安厅主要领导的极大关注和支持,预计也将为全国各大城市有效解决公安机关辅助人员队伍发展的法制滞后问题,提供一个样板。法制网苏州5月13日电 |
