江西省政府法制办发布2011年度规范性文件备案情况通报

　　一、基本情况

　　2011年，各设区市和省直部门报送省政府备案的规范性文件共109件，其中，设区市政府报送49件，省直部门报送60件。经审查，予以备案的102件，占报备文件总数的93.6%，不属规范性文件的7件。省政府法制办办理公民、法人依法提请规范性文件审查建议案4件。全省11个设区市政府法制办接收报送市政府备案的文件221件，其中，县（市、区）政府报送170件，市直部门报送51件，经审查，予以备案206件；不属于规范性文件的15件。在206件予以备案的文件中，发现存在违法等问题的9件，占备案总数的4.3%。全省县级政府法制办共收到报送县政府备案的文件239件,其中，乡镇政府报送84件，县直部门报送155件。经审查，予以备案的197件，不属于规范性文件的42件。

　　2011年，各设区市和省直部门依法报送备案的意识有所增强，规范性文件的报备率、规范率、报备及时率、规范性文件目录的上报率均有较大提高，备案报告、备案份数等形式上的要求较之往年落实更加到位。11个设区市均按规定时间将规范性文件目录报送备查。但是，少数省直部门规范性文件报备率较低，个别单位采取一次性集中报备，备案工作流于形式。

　　二、主要特点

　　从全年备案审查情况来看，报送省政府备案的规范性文件有以下特点：

　　（一）各地各部门对民生领域的关注度持续上升。2011年备案的规范性文件中，涉及工伤保险、医疗保险、失地农民养老保险、房屋拆迁、残疾人保障等民生问题的规范性文件15件，占报备总数的13.8%。如：抚州市就基本医疗保险市级统筹和该市本级被征地农民参加养老保险问题制定了实施办法；新余市制定了医疗纠纷预防与处置暂行办法；省人保厅在2011年下发了5件规范性文件，内容涉及因公致残人员待遇、失业保险金发放、未参保城镇大集体企业退休人员养老金等多个方面。近几年，涉及民生领域的规范性文件占我省规范性文件报备总数的比重持续增加。有关民生问题一系列规范性文件的出台，体现了我省对民生问题的关注，为有效解决群众关注的热点、难点问题提供了依据。

　　（二）社会安全满意度成为相关单位的工作重点。涉及工程项目安全、食品卫生和医疗安全、抗击自然灾害等安全问题的规范性文件比重较大，相关部门制定此类文件11件，占报备总数的10.1%。如：省气象局制定了《江西省雷击风险评估若干规定》；省卫生厅制定了《江西省托儿所幼儿园卫生保健管理实施细则》；省水利厅制定了《江西省中小河流治理项目建设质量与安全监督管理办法》；萍乡市人民政府制定了《萍乡市安全责任制实施办法》；上饶市政府制定了《上饶市进一步加强安全生产监管工作的若干规定》。这些文件的制定，对提升我省的社会安全满意度起到了积极作用。

　　（三）规范行政处罚裁量权成为我省一项制度化、常态化的工作。我省自2009年开始推进规范行政处罚裁量权工作以来，省政府各部门均能按照要求，在本系统负责实施的法律、法规、规章实施之日起6个月内，对其中具有裁量情形的行政处罚规定，制定与具体违法行为相对应的行政处罚裁量权执行标准，并报送备案。2011年，此类文件的报备数为12件，占省直部门规范性文件报备总数的20%，报送此类规范性文件的单位有省工信委、省林业厅、省地税局、省人防办、省国土资源厅、省工商局、省环保厅、省广电局、省发改委、省公安厅、省药监局、省质监局。此类规范性文件的报送备案，表明规范行政处罚裁量权工作已经成为我省的一项制度化、常态化工作，对规范行政执法机关的行政执法行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益具有重大意义。

　　三、存在的问题

　　（一）规范性文件备案工作有待进一步规范。一是报备形式的规范化。有的单位没有严格按照《办法》的规定程序报备，或是文本的数量不够，或是报送的格式不对。二是报备人员的规范化。有的部门因经办人员岗位变动，未认真及时交接工作或接替人员一时业务不熟悉，致使规范性文件报备工作衔接不上。三是报备内容的规范化。如一些部门未同时提供文件的起草说明，有的提供了起草说明，但过于简单，对规范性文件的主要内容未表述清楚；还有的部门制定的规范性文件内容表述不准确。

　　（二）对规范性文件的范围把握不准。按照《办法》规定，规范性文件是指除政府规章以外的，本省各级行政机关制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，具有普遍约束力的行政决定、命令等行政性文件。但在报备工作中存在两种倾向，一是有的单位认为，只有政府的命令、决定才是规范性文件，以其他形式发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的文件不属于规范性文件；还有的单位只把条文式表述的文件作为规范性文件报备。二是有的单位把一般的规定政府机关内部事务的文件也当作规范性文件报备。

　　（三）部分规范性文件内容失当，实施效果不佳。规范性文件内容不仅要合法，而且必须适当。有的制定机关对规范性文件适当性把握不准，虽然文件合法，但内容不当，致使执法部门出现越位或失职。此外，还有一些报送单位制定规范性文件时由部门或业务处室起草后直接报送分管领导或主要领导签发，未经法制机构合法性审核，也未经集体讨论，或者对法制机构经审核提出的正确意见不予采纳，导致有的规范性文件把关不严，损害了行政机关的形象。

　　四、几点意见

　　（一）提高认识，进一步增强做好规范性文件备案工作的责任感。制定规范性文件，是各级行政机关依法履行行政管理职能的重要手段。规范性文件合法与否、质量高低关系到行政机关的形象和人民群众切身利益。规范性文件备案审查制度，是政府层级监督的重要制度，对规范执法行为，提高执法效率，保护人民群众的合法权益，促进依法行政具有重要意义。各级行政机关要从立党为公、执政为民和建设法治政府的高度，不断完善规范性文件备案审查工作制度，切实增强做好这项工作的责任感。

　　（二）重视质量，进一步提升规范性文件的制定水平。各级行政机关要严把规范性文件质量关，科学立项，充分论证，从严控制发文数量。要在社会主义法制统一的框架下，制定有地方特色，能解决实际问题的规范性文件，既不要照搬照抄，更不得与上位法相抵触。要按照《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》（省政府令第128号）的要求，严格执行规范性文件制定的基本程序，建立健全必要的文件审核程序和发文备案程序等内部工作机制，充分发挥法制机构对规范性文件的审核作用，不断提高规范性文件制定质量。同时，要及时评估、清理或废止不合时宜的规范性文件，以适应经济社会发展的要求。

　　（三）加强监督，进一步强化规范性文件备案审查及纠错力度。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》中“对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，县级以上政府法制机构要继续加强对规范性文件的备案审查力度，对备案审查工作中存在的违法问题，要坚决依法纠正。同时，还要结合行政执法责任制考核措施，落实违法文件责任追究制度，从根本上保证行政管理源头合法，为建设富裕和谐秀美江西营造良好的法治环境。