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南方日报
城管人员该对流浪乞讨人员如何管理？各方看法不一。资料图片
“街头有人乞讨 城管会被扣分”合理吗？ 罗湖的城市管理工作人员面对这样一个难题：如果你管辖的街道上，有乞讨者，流浪者，你要把他劝走，可是，如果他不走，你就麻烦了，根据新近出台市容环境量化考核指标，你可能会被扣分。 6月20日，罗湖区召开城市管理工作现场会，公布了罗湖区市容环境综合考核实施方案。该方案将市容精细化管理，分为数字化城管、专业部门、媒体监督和社会满意度等部分，各部分按比例分条目打分。而市容秩序中流浪乞讨人员救助一项，占10%的权重。流浪乞讨、露宿人员出现在主干道（严管路），次干道（重要路段）和其他城市道路（控制路段），分别给予2分/人，1分/人和0.5分/人的扣分。 记者获悉，罗湖区的考核方案脱胎于深圳市的相关文件。在现场会上，来自深圳市城管局的负责人透露，在今年试运行两个季度之后，深圳近日拟推出市容环境综合考核实施方案，方案首次将城市道路流浪乞讨人员数量纳入全市57个街道办的市容环境考核指标，从第三季度开始，全市各街道办的考核成绩将会对社会公布。 如何看待城市道路上的流浪乞讨者？能杜绝这样的人出现在城市的都市的街头吗？如果不能，这是城市管理的基层执行者应该承担、能够承担的责任吗？对于这一小小细则，城管人员、律师、法学专家和社会工作者，各持异见，有支持也有质疑。 如何看待流浪乞讨行为和社会秩序的关系，成为分歧的核心，其背后，折射的是个人权利意识和城市管理思维之争。有公共观察人士指出，对流浪乞讨现象的容忍度，考验着一个社会的文明程度。 方案 流浪乞讨影响市容秩序打分 今年2月以来，深圳出台《关于巩固市容环境提升成果进一步加强城市管理工作的意见》（下称“意见”）和《深圳市市容环境综合考核方案（试行）》，对全市57个街道办事处的园林绿化、环境卫生、灯光照明、市容秩序等工作进行量化考核，意在提升城市宜居质量。 经过近两个季度的试行之后，近日，全市考核实施方案已成型，各区已开始落实相关工作。 已公布的《罗湖区市容环境综合考核实施方案》将市容精细化管理，分为数字化城管、专业部门、媒体监督和社会满意度等部分，各部分按比例分条目打分。其中，专业部门日常考核涉及环卫爱卫、市容秩序、园林绿化，采用扣分制。而市容秩序中流浪乞讨人员救助一项，占10%的权重。流浪乞讨、露宿人员出现在主干道（严管路），次干道（重要路段）和其他城市道路（控制路段），分别给予2分/人，1分/人和0.5分/人的扣分。 方案称，考核结果将按高低分排名，实施以奖代补和责任追究，纳入主要负责人的绩效考核范围。 罗湖区相关负责人介绍，在深圳市方案中，市容秩序一项中关于流浪乞讨人员方面的内容没有变化。 “在全市将城市道路流浪乞讨人员出现的数量纳入区域日常市容考核指标，是第一次。”罗湖区城市管理监督中心一位人士介绍，对于流浪乞讨人员管理，一些重点街道以往也曾自定考核，也是按照区位和流浪乞讨人员人数扣分，但是在全市级别以市容环境方式量化考核尚属首次。 追溯 纳入市容管理尚无法可依 将流浪乞讨人员纳入市容环境管理，目前有哪些法律法规文件作为依据？ 2003年国务院发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，并无涉及。 2011年修正版《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》，是目前深圳市唯一的市容环境卫生管理法规，对于市容和环境卫生的管理内容，也无涉及流浪乞讨人员。 不过，在城市管理中，流浪乞讨人员管理是政府的重点工作。2009年发布的《深圳市市容环境提升行动计划》，提出“疏导”流浪乞讨人员。而据深圳本地媒体报道，2011年，流浪乞讨人员安置成为市容秩序工作之一。当年一年全市共救助流浪乞讨人员8044人次，劝离749人次，其中救助精神病人28人次，残疾人494人次，未成年人243人次。 大运会之后，市容提升行动再度推行。今年2月出台的《意见》提出，“民政部门负责，公安、城管等部门配合，加强对城市流浪乞讨人员的救助管理”。 多名城管人员介绍，这是对于流浪乞讨人口救助管理的新方式。今年以来，深圳市、区、街道各级相继成立了市容环境综合考核小组或者办公室。 焦点 合法的职业乞丐该不该管？ 北京、广州、南京、宁波、杭州等城市曾相继进行乞丐整治，遭受舆论反弹。和其他地方相比，深圳更为谨慎，只是提出量化考核分数。 一份深圳城管内部材料称，深圳市目前从事流浪乞讨人员多达2万余人，其中90%以上的乞讨人员把乞讨当成是谋利的手段，不配合政府采取的流浪救助政策；在严格意义上符合救助对象的，只占10%。该文称，深圳职业乞丐每天的收入大致在150元-300元之间。 “职业乞讨一直最难治。”罗湖区城管局城市管理行政执法监察大队大队长袁兵坦言。袁兵介绍，他自己一直有困惑，也有一些不成熟的看法。一方面，大多数流浪人口来自外地农村，他们有以合法方式追求幸福的权利，行乞也是公民的一种权利和自由。另一方面，职业行乞，在一定程度上扰乱了公共秩序，影响了社会治安。 这种个人权利意识和城市管理思维的困惑也表现在具体执法中。在人流攒动的东门，有十几年工作经验的城管局副科长于卓告诉南方日报记者，有非法背景的乞讨，警方可以出动，但是面对熟悉城市管理规则的职业乞丐，他们只能每天劝导其离开，但没有更好办法保证其不会再来。谈到以后量化考核实施后，如何应对主干道上的合法行乞行为，于卓说，“只能继续劝”。 然而，有观点分析，扰乱社会秩序的乞讨行为可以追究法律责任，但是职业乞丐合法的个人权利亦须得到尊重和保障。 “中国是一辆在城市化道路上奔跑的巴士，你不能保证所有上车的人都是衣冠楚楚的绅士。”《新京报》评论人艾君说，城市管理者应慎防“城市洁癖”思维。2004年，艾君的评论《把乞讨作为职业也是一种权利》引起广泛关注，他表示，至今文中观点没变。 艾君认为，应把“乞讨行为”和“乞讨中的违法行为”分别开来，尊重和包容合法乞讨行为，并且，“是否允许乞讨乃至‘职业乞丐’的存在，从一个侧面看出一个城市的宽容度和一个城市的文明度。” 观点交锋 城管人员 “假如我是立法者，我会禁止乞讨”
“真有困难我们碰到了都会救助。但是职业乞丐，就很难管理。”这位深圳某城管执法大队长王成（化名）称，在商业旺区和重要通道的职业性乞讨，会影响社会秩序和交通安全，也影响深圳形象。 王成认为，乞丐成为一种职业，成规模、组织行乞，是有人背后操纵，这是不正常的。之前有媒体曝光，每天早上有面包车送乞丐到繁华街区行乞，到了晚上人稀时又有车接乞丐回去。 但是，王成坦言，这次考核扣分从根本上很难解决问题，但规则一旦制定出来，下面执法人员只能这么做。 律师 不能以测评结果作为处罚依据 广东鹏翔律师事务所律师梅春来认为，政府出台政策对城管等部门进行考评，有其合理性，不违背我国的法律法规。 但他表示，根据我国法律，政府可以测评，但不能根据测评结果来设定具体的处罚指标，“这个考核，有点类似于民主测评，就是给你评估一个分数而已。如果据此来进行处罚，相关部门及人员就可以向上一级部门举报”。 梅春来表示，制定相关制度涉及到两个方面。 一个是对城管的考评，“制定这样的考核制度，必然会给城管部门带来执法的压力。城管部门要尽力避免去扣分，就会被迫加大巡查力度，人员和开支都会相应增加。” 梅春来认为，流浪乞讨人员的流动性很大，不可能24小时都驻守，所以对城管的考评，不能采用绝对化的思路，只问结果，不问过程。 他表示，如果发现乞讨或者乱摆卖，应该评估的是它处理的情况，“这些情况发生后，是否依法进行处理了？如果依法处理了，就可以接受。如果有举报却迟迟不来制止，就应该给不合格的评分。而不是按照现在的制度，只对结果进行评估，这个逻辑不对”。 另一个是城管面对执法压力如何执法。“城管为了执法，会不会采用驱逐等手段？”梅春来表示，我国的《行政处罚法》及《行政强制法》等都对行政机关的执法进行了明确的规范，“所以即使有这样的考核制度，也一定要依法行政，降低纠纷发生的程度，不能采用违法的手段。” 法学专家 制定政策时流浪乞讨人员缺席 中国政法大学副教授仝宗锦则认为，从表面上来看，政府确实有权利约束自己内部的行为，但如果从后果上分析，要是这一规则损害了公民的基本权利，就不能仅仅认为他只是一个内部的考评制度，“而且在制定这个涉及到流浪乞讨人员权利的政策时，他们完全没有发言权、没有参与到政策的实施，只能被动接受，不太符合正当程序原则。” “政府这么规定，会不会影响乞讨权利？”仝宗锦表示，从政策后果上来看，执法人员会有很大的一个内驱力去禁止乞讨甚至大规模驱逐流浪乞讨人员，“因为和执法人员自己的考核联系起来了。他们肯定会这么做，而且在这个过程中，流浪乞讨人员没有任何反抗的能力和手段。” “而且从价值角度来讲，一个城市也不应该为了市容这样集体性的外在价值，来否定流浪乞讨人员内在的谋生权利。”仝宗锦认为。 仝宗锦表示，即使城市的中产阶级希望过体面的、干净的、不被打扰的生活，也不能因此剥夺社会转轨过程中失败者的权利，“这里面既有权利的角度，也有平等的视角，不能以强势群体的视角来抹杀弱势群体的视角。不能用表面上市容的整洁，来掩盖流浪无着人员的痛苦。” 社工 “支持社会组织提供专业服务” 深圳资深社工、满天星露宿者服务组发起人涂尔干（网名）曾长期为流浪乞讨人员提供服务，他表示，公民有露宿、乞讨的权利，一个人在没有影响他人的情况下，基本生存权、尊严权应该得到尊重。 涂尔干认为，将流浪乞讨人员和市容挂钩，根本原因在于对他们的歧视，“觉得露宿者很脏、很懒，是吸毒的、或者有前科，这些都是刻板印象。” “弱势者的客观存在是一个宏观的社会问题”，涂尔干表示，之所以出现流浪乞讨人员，是因为社会机制不公平，教育资源的不公、技能的不足使他们只能处在社会底层，加之户籍等原因而无法获得足够的社会保障。“作为一种劳动方式，流浪乞讨人员和医生、律师等工作没有尊卑的区分。市民有的权利，他们也有，应该得到保障。” “正因为这个问题比较宏观，所以不能简单把问题都压到城管等几个部门身上。”涂尔干认为，目前还不能杜绝弱势者现象，“不能去堵它，得去疏导，去提供服务。弱势者也是人，不能说不让他出现在街道上，毕竟他们确实没有地方住。如果这样做，只会导致城管、协管等更粗暴执法。” 涂尔干认为，要解决流浪乞讨人员问题，关键是帮助他们发出自己的声音，“这个社会在考虑市容的时候，知道他们在想什么吗？” 涂尔干建议，深圳可以向香港学习，开放更多的社会组织来给流浪乞讨人员提供专业的服务，而政府则可以协助社会团体，提供物质上的帮助，“例如东门就有很多露宿者，相关部门在那边开一个物资发放点，给他们发放衣服、盒饭，只要一点，就可以缓解很多人的急需。再进一步，可以帮助社会组织去提供宿舍性质的服务，像香港的单身人士宿舍。” 他还建议，对很多农村过来、没有技能的青少年，政府和社会组织也可以提供就业培训等服务，帮助他们回归社会，“香港有就业局进行免费培训，深圳可以考虑大规模的技能培训，也可以想其他办法，例如鼓励自由职业、小摊小贩经营。这样对那些从内地过来、生活无着的年轻人，很有好处。” 城市管理需慎防“城市洁癖”思维 知名评论员 《新京报》评论员艾君一直关注流浪乞讨问题，他认为，乞丐不能以量化考核减少，乞讨行为也是一种自我救济，牺牲了个人人格和尊严，不要求政府福利，不一定是不劳而获。 违法乞讨必须禁止，比如强迫老妇幼残行乞，警方必须严打，但是，不能因此将所有行乞者赶走。 政府在城市管理和建设中，需要慎防城市洁癖思维。目前我国还是社会主义初级阶段，可以以世界发达国家的为目标，但不能全盘照搬它们的标准，中国发展不平衡，要容忍不同的人追求自由生活的权利。（记者 李荣华 张仁望（除署名外）） 链接 美国怎样管理乞丐？ 2007年8月，位于华盛顿的一家致力于帮助流浪者的非政府组织“全国流浪者联盟”给出了一份全面调查报告。 根据这个报告，美国流浪者占美国总人口的1%和贫困人口的10%，其中，单身男性占41%，单身女性占14%，有孩子的家庭占40%。报告还从人口学的角度做了各种综合比较。比如，所有流浪者中，年龄不到18岁的未成年人占了39%，黑人占了49%，受过高中及以上教育的占62%，完全没有健康保险的占58%。 针对美国的流浪者和乞丐问题，美国政府提出了在三百个城市实行旨在帮助流浪者的“十年计划”。在时任总统布什提出的2008年的联邦预算中，专门预留了44亿美元用于帮助流浪者。与以往不同的是，这笔钱的重点将放在为流浪者提供可负担的长期住所上，而不是临时性的收容所。在这个计划的资助下，2007年，美国已经为流浪者建造了四万多个住房，大部分是一个卧室的公寓房，里面有基本的电器，包括洗衣机、烤箱、洗碗机等等。 美国的一些城市，比如芝加哥、奥兰多、圣塔克鲁兹，还出台了一些限制乞讨的规定，比如在商店和自动取款机附近多少米内不许乞讨，甚至要先获得当地政府的“乞讨证”才能上岗。对此，华盛顿的一家独立调查机构“公共议程”对美国民众做了一次民意调查，没想到和政府的想法相反，71%的美国人认为，只要流浪者不妨碍到商店或公园里的他人，警察没必要来驱赶他们。 除了美国政府，美国还有许多非政府组织和个人，为帮助流浪者而奔走。他们中，包括“全国流浪者联盟”这样的民间组织，有专门针对流浪儿童的慈善组织，还有一些为流浪者提供无偿服务的律师。（本文 |
