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国务院法制办公室网站 为了进一步做好全省政府规范性文件管理工作，提高政府规范性文件质量，针对近期个别地方和部门在规范性文件中通过设定“备案”不适当地增加公民、法人和其他组织义务的问题，省政府法制办根据《规章规范性文件备案办法》第13条规定，于2012年6月27日上午，召开了规范性文件备案审查论证会。省人大法工委、省编办、省纠风办、省发改委、省建设厅、省水利厅、省工商局等单位相关处室负责同志，省政府法制咨询顾问，以及省政府法制办规范性文件审核小组成员参加了论证会。现将论证会主要情况综述如下： 一、郑州大学法学院教授、省政府法制咨询顾问宋雅芳认为，备案属于行政管理活动中的事后管理行为，这与行政许可属于事前审查行为有着明显的区别，是两种不同的行政管理方式。对于已经取得行政许可的企业，再次通过备案审查其进入市场的资格条件，并对其进入市场进行权利限制是不可取的，这实际上属于变相的行政许可或者二次行政许可。法律对行政许可权的设定有严格规定，其主要目的是为了规范和约束行政许可权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效地实施行政管理。因此，没有法定许可权的行政机关绝不能违法擅自设置行政许可，增设公民、法人或其他组织的义务。行政许可法实施以后，对行政机关要求很严格，一些行政机关利用制定规范性文件要求市场主体备案并规定各种限制性措施，变相实施行政许可，这是违反行政许可法的行为。 二、省人大法工委、省纠风办和省编办与会同志认为，行政许可法实施后，我省从2004年至今陆续进行了多次行政许可事项清理，目的都是为了扫除企业发展的障碍，减轻企业负担，优化经济发展环境，取得了良好的效果。但是，近两年来规范性文件中擅自设定行政许可的现象时有出现，违法审批的反弹趋势较为明显，这不仅不利于法制统一和清理结果的落实和巩固，也不利于营造优质高效的经济发展环境。一些单位利用规范性文件规定“备案”，实际上是变相实施行政许可，维护部门和行业利益、地方利益，要关注和制止这种倾向，加强规范性文件管理，通过对规范性文件的审查，从源头上维护法制统一，及时纠正违法的抽象行政行为，这相对于纠正一些违法的具体行政行为更为重要。 三、言东方律师事务所主任、省政府法制咨询顾问闫斌认为，备案是行政机关全面了解行业信息加强行政管理的一种方式，不备案不利于管理，但备案要采取法定形式。备案是相对人向行政机关进行相关事项告知的一种行为，行政机关的初衷可能是好的，但不能违法增加一些限制，变相实施行政许可。目前规范性文件存在一些变相设定行政许可的情况，一方面是行政机关管理理念还比较落后，始终不愿放弃计划经济时期形成的行政管理思维模式；另一方面是某些部门利益相争的结果。我国在由计划经济向市场经济转轨过程中，行政管理方式也要发生改变，行政机关要及时转变观念，由管理型政府转为服务型政府，将更多的事情由许可转向监管，对规范性文件的监管中依法合理实行备案的要求，而不能以备案变相实施许可。 四、省发改委、省建设厅、省水利厅和省工商局等与会同志认为，目前我国诚信体系尚未健全，使得政府在市场主体信息了解方面比较被动，备案是行政机关实际管理工作中确实需要的，目前在市场管理中实行的备案有一些是事前备案的，不完全都是事后管理的备案，但事前备案应当是告知性的，而不是审批性的。如企业参与建设工程要事先向有关行政机关报备资质和所需相关材料，而这些材料都是企业可以方便提供的，这种做法既有利于政府和社会各方面及时了解市场主体信息，又没有增加企业的实际负担，还可以有效地应对一些市场主体弄虚作假的欺诈行为。对于备案的掌握，“告知性”是要点，即备案是市场主体向行政机关告知其资质等方面的情况，而不能使行政机关在此基础上再进行审查，或者增加一些限制性条件。以备案的方式变相实施行政许可，确实是不符合行政许可法规定的。 五、省政府法制办规范性文件审核小组与会同志认为，目前在一些部门和市县政府制定规范性文件过程中，仍然存在着部门利益和地方保护的倾向，通过制定规范性文件变相实施行政许可，擅自增加行政处罚的规定。因此，应当进一步加强规范性文件的审查，切实维护法制统一和政令畅通，要重点加强对通过备案规定违法增加公民、法人和其他组织义务或者影响其合法权益，搞地方或行业保护等内容的规范性文件的审查。对违法的规范性文件，要及时报请有权机关依法予以撤销并进行责任追究。 经过充分论证，会议认为： 一、制定规范性文件必须维护法制统一和政令畅通，规范性文件的程序和内容都必须符合国家和本省有关规定，各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。 二、行政许可法规定了行政许可设定和实施的权限、范围、条件和程序，行政备案不属于行政许可，不能把规定行政许可的要求作为规定行政备案的要求。行政备案是公民、法人或其他组织根据行政管理的要求依法将具体事项的情况以书面形式向行政机关提供有关材料予以存档备查的行为。行政备案不具有“行政准予”的性质，属于不需要事前许可但又需要行政监控的行政管理行为。行政备案属于法定义务，原则上应当依法设定。由于我国市场经济体制处于初创阶段，与行政备案相关的法律制度尚不完备，行政备案又是行政管理中一种不可缺少的重要管理措施，因此规范性文件设定行政备案应当十分慎重，并遵循合法行政、合理行政的要求。规定市场主体进行备案，必须符合行政备案“告知性”的特征，不能通过设定行政备案变相实施行政许可。在要求市场主体备案的同时，也要对行政机关自身行为进行限制，明确责任和诉权。遇有特殊情况，确需在备案中实施确认审批的，应当通过立法程序依法设定，不得在规范性文件中设定。 三、加强规范性文件实施后评估和责任追究，通过评估对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的规范性文件，特别是违法设定了行政备案的规范性文件要及时予以修改和废止。对在制定规范性文件中，违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，按照谁决策谁负责的原则严格追究责任。 河南省法制办 |
