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确立规范性文件制定和备案审查制度，是政府层级监督的重要手段，是维护法制统一和政令畅通的重要措施，是保证规范性文件合法适当、从源头上防止行政行为违法的重要举措。为做好我省规范性文件制定和备案的立法工作，办立法调研组先后赴湖南、湖北两省和我省西宁市、黄南州、海北州、海东行署等地，通过听取介绍、座谈交流等形式，学习领会兄弟省份在规范性文件制定和备案立法工作中的好经验、好做法，了解掌握我省规范性文件制定和备案工作的现状、存在的主要问题，分析探讨加强规范性文件制定和备案工作的有效措施，调研工作为《青海省行政规范性文件制定和备案办法》（草案）的起草和形成奠定了基础。
一、湖南、湖北两省规范性文件管理工作扎实有效
（一）湖南省的基本情况及主要做法
1996年9月，省人大出台了《湖南省行政执法条例》，明确规定“县级以上人民政府建立规范性文件备案审查制度”。2004年4月，省政府出台了《湖南省规章规范性文件备案审查办法》，确立了“四级政府、三级备案”的规范性文件备案审查制度。2008年4月，省政府出台了《湖南省行政程序规定》，确立了规范性文件统一登记、编号、公布制度和有效期制度等一系列新的规范性文件管理制度。在实践基础上，2009年7月，省政府废止了2004年出台的《湖南省规章规范性文件备案审查办法》，制定颁布了新的《湖南省规范性文件管理办法》，进一步明确了基本原则、起草审查、决定公布、监督管理等制度，为全省规范性文件制定和监督管理提供了重要的法律依据和具体的行为指南。其主要做法和成效是：
一是明确审查职责，提高文件质量。《湖南省行政程序规定》第四十八条确立了制定规范性文件必须经制定机关负责法制工作的机构进行合法性审查的制度。《湖南省规范性文件管理办法》第十五条规定：“规范性文件送审稿经合法性审查通过的，由制定机关办公厅(室)提请本机关负责人集体审议决定；审议通过的，由主要负责人签署。送审稿未经合法性审查，不得提请审议和签署。”第十三条规定：“制定机关法制部门(机构)进行合法性审查，应当就制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法进行全面审查，并向制定机关提交合法性审查报告”。这些制度的确立，为从源头上确保规范性文件合法、提高规范性文件质量发挥了重要作用。
二是落实“三统一”，杜绝文件滥发。《湖南省行政程序规定》确立了县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文件，实行统一登记、统一编号、统一公布。《湖南省规范性文件管理办法》进一步规定：“未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。公布和印发规范性文件，应当按照规定标注登记号。”这就对行政机关制发规范性文件设定了更高的“门槛”，只有经过先前法制机构审查合格的文件才可能被登记、编号和发布；也只有经过统一登记、编号和发布的规范性文件才能被作为行政管理的依据。这不仅便于法制机构掌握规范性文件制发的数量，也方便广大群众查阅和监督。目前这一制度在全省范围内得到了较好执行，做到不重要的、可发可不发的文件一律不发，有效防止了文件的乱发滥发。
三是设定“有效期”，破除“终身制”。建立了规范性文件有效期制度。在《湖南省规范性文件管理办法》中明确规定：规范性文件的有效期为5年，但是，标注“暂行”、“试行”的规范性文件有效期为2年。部署阶段性工作的规范性文件，应当明确规定失效日期。设定规范性文件有效期制度，对废除“红头文件”终身制，治理政府“红头文件”执行期无限的诟病，保障行政机关决策的科学性，具有十分重要的作用。
四是建设电子平台，实施信息管理。湖南省政府在电子政务建设中，把“规范性文件”的信息发布和管理作为内容之一进行统一建设。县级以上人民政府法制部门基本上全部建立了规范性文件数据库、网上检索系统，设置规范性文件有效期自动提醒功能，及时公布经登记的现行有效的规范性文件和已经失效的规范性文件目录，方便公民、法人或者其他组织查询、下载。
五是纳入依法行政考评，强化监督管理。将规范性文件的管理纳入依法行政考评的内容，明确规定“县级以上人民政府应将规范性文件管理工作列为依法行政考评内容定期考评。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门报告年度依法行政情况，应当包括规范性文件管理工作情况。”考评制度的确立，不仅使各级政府及工作部门对规范性文件的制定与备案工作的重要性有了更高的认识，而且通过强化对规范性文件的监督管理，有力地促进了规范性文件管理工作的有序、规范发展。
之外，湖南省就规范性文件的管理，设定了年度工作报告及通报、清理和纠错等制度，一系列的制度和强有力的措施，有效控制了“红头文件”乱发滥发，遏制了违法问题文件的出台，从源头预防了腐败，维护了政府良好形象。
（二）湖北省的基本情况及主要做法
2004年1月，省政府制定公布了《湖北省规范性文件备案审查规定》。这部政府规章结合湖北省多年开展规范性文件管理工作的实际，对规范性文件备案审查的范围、工作原则、登记制度、报备时限、工作指导和监督制度等作出了具体规定。并确立了省、市(州)、县(市、区)、乡(镇)“四级政府、三级备案”和“一级抓一级、上下贯通”的备案审查监督体制，全省规范性文件备案审查工作步入法治化轨道。随着工作的不断深入，根据需要，在2008年10月出台的《湖北省人民政府关于加强市县政府依法行政的实施意见》中，对规范性文件制定权限、有效期、发布程序等作出了规定。2010年6月，省委省政府下发的《湖北省法治政府指标体系(试行)》，对规范性文件的制定依据、权限、程序等方面做了细化规定。2012年4月，省政府办公厅印发的《湖北省依法行政考核办法(试行)》，明确规定了规范性文件起草工作的公众参与、专家咨询论证、社会稳定风险评估、制度廉洁性评估、集体讨论决定等制度。其主要做法和成效是：
一是实现了规范性文件备案审查工作常态化。首先，规范了备案登记和归档保管制度，对上报备案和接受备案的规范性文件按照一定标准分类、登记造册后集中进行归档保管，便于查阅和管理。其次，按照规定要求对通过电子和纸质文本双重报备的规范性文件，做到分类登记、制表汇总、目录清晰。最后，对实质审查中发现的报备不规范、内容有瑕疵的文件，先后下发报备情况通报和备案情况通报，切实把规范性文件备案审查工作制度落到实处。
二是实现了事前审查与事后监督相辅相成。积极探索规范性文件事前审查的新路子，设置“防火墙”和“杀毒软件”，对“有病”的违法文件实施“拦截”；不断加大规范性文件备案审查力度，强化事后监督，防止违法文件出台，杜绝违法抽象行政行为的发生。据介绍，自2006年9月，国务院法制办公室确认武汉市及所辖硚口区、宜昌市及所辖五峰土家族自治县为规范性文件事前审查的试点市、区、县后，全省试点范围不断扩大，咸宁市政府也在市本级和所辖县、市、区全面实行政府部门规范性文件事前审查制度。
三是实现了依职权审查与依申请审查有机结合。随着广大人民群众法治意识的不断增强，近几年，受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的案件数量逐年增加、案情日益复杂。范围涉及公路ETC收费、退休保险核定、价格违法举报、不正当竞争及垄断经营等领域。对此，各级政府及部门法制机构紧密围绕政府中心工作和人民群众关注的热点、难点问题，通过依职权审查与依申请审查相结合，自行改正与上级撤销相结合等方式，以制发《规范性文件备案审查意见书》的形式，不断加大对抽象行政行为的监督力度。
通过严格制发规范性文件程序、加强对规范性文件的前置审查、落实规范性文件备案审查制度、量化依法行政考核中规范性文件考评分值、扎实推进有效期和清理制度等，规范性文件的数量逐年下降、质量逐年提高。
二、我省规范性文件备案审查工作的基本状况
（一）基本情况
近年来，通过对规范性文件的备案报告、起草说明、规范性文件内容的合法性审查，我省的备案审查工作有了明显进展，取得了一定成效。自2004到2012年，全省报送的规范性文件共1013件，经审查，其中不予登记和发现问题的规范性文件205件。备案审查制度的层级监督功能进一步发挥，有效地保障和促进了各级行政机关依法行政。主要表现在：一是各地区、各部门对规范性文件备案审查制度的认识不断提高，依法履行备案审查工作的意识不断增强。二是加强了对规范性文件备案审查工作的业务指导，备案审查制度得到进一步落实。对全省8个州（地、市）不备案或者不按时报备的单位，由省政府法制办通知制定机关限期报送，逾期仍不报送或者造成后果的，给予了通报，并责令进行限期改正。三是省、州（地、市）级政府法制机构和省级政府各部门基本确定了备案人员，备案工作比较及时、认真，备案格式规范，起草说明详实，报备的规范性文件质量逐步提高。四是各地区、各部门法制机构认真履行对规范性文件的监督职责，审查纠错力度进一步加大，审查发现的“问题文件”都能得到依法及时纠正。
（二）存在的主要问题
自2004年省政府出台《青海省规范性文件备案办法》以来，我省规范性文件报备工作取得了明显成效。在肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，我省规范性文件制定和备案工作仍存在着一些不容忽视的问题，主要有：
1、内容违法现象时有发生，质量尚待进一步提高。
从近几年备案审查的实践来看，规范性文件内容违法现象主要表现在以下几个方面：一是规范性文件内容与法律、法规、规章相抵触。擅自设定行政处罚、行政确认；擅自设定行政许可、改变行政许可条件；违反国家规定减免税费、制定优惠政策；主体混乱、超越法定权限制定规范性文件等问题突出。二是没有充分体现政府职能和管理方式的转变。有的行政机关思想不够解放，缺乏与时俱进的创新精神，制发的规范性文件不能适应政府职能和管理方式转变的要求，缺少为公民、法人和其他组织服务的意识，重管理轻服务的问题突出。三是片面强调地方利益、部门利益的现象依然存在。有的行政机关缺乏大局意识，不能紧紧围绕政府的中心工作，而是从本地区、本部门的小团体利益出发，在规范性文件中片面强调地方利益、部门利益，通过擅自设定行政许可、行政强制、行政处罚或增加行政许可条件等内容，为公民、法人和其他组织增加义务、限制权利、增设行政收费，从而达到实现地方保护和部门利益的需求。四是权责不统一的问题普遍存在。权责统一是依法行政的一项基本原则。规范性文件中权责不统一的问题，与依法行政、建设法治政府的要求不相适应，没有体现有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究的依法行政理念。
2、制发工作管理不严谨，随意发文现象依然存在。
一是制定规范性文件的计划性、科学性不强，随意性较大。有些单位和部门对于一些重大事项未经科学计划和认真充分的调查研究，没有在一定范围内经过相关人员的必要讨论磋商和充分听取行政管理相对人的意见和建议，缺乏全面的论证和协调，发文随意、草率的问题依然突出。二是经法制机构统一审核把关的要求没有落到实处。规范性文件发布前不经本部门法制机构审核或者对其提出的正确意见不予采纳，将不必要的权力要求和不正当的利益要求写进规范性文件的问题依然存在。三是规范性文件的审核程序不规范。有些行政机关制发规范性文件未经政府常务会议或部门办公会议集体研究审议，只要主要领导甚至分管领导签字，就出台规范性文件，致使规范性文件缺少可操作性。四是规范性文件发布形式不统一，透明度不高。有些单位和部门制发的规范性文件没有在政府网站、刊物、媒体和公示栏上发布，透明度不够。五是对规范性文件的考核重点不突出、不科学。有些上级主管部门在对下级部门制发规范性文件的考核中，仅考核数量，不考核质量，导致下级部门不是根据实际行政管理需要制发规范性文件，而是为了应付考核而发文，纯属照搬照抄，形同文件复制，造成大量不必要的发文，制发文件的必要性、重要性显得不足。
3、规范性文件备案审查制度没有得到切实执行。
一是应备不备和报备不及时的现象仍很普遍。有些部门和单位没有按照规定在规范性文件发布之日起30日内报送法制机构备案审查，有些是制而不备，有些是半年、一年一次性报备，这种有件不备或者备案不及时、“打包”一次性报备问题的普遍发生与存在，不仅违反了法律的有关规定，而且致使规范性文件得不到及时的合法性审查，违法的规范性文件得不到及时纠正。二是备案材料不完整、不规范。有的地区和部门报送备案规范性文件材料不全，起草说明、备案报告不符合规范要求。三是只备不审，流于形式。备案的目的是审查，如果只是“下级报，上级存”，只备不审，就起不到监督的作用，失去了备案的意义。
4、法制机构的监督指导作用没有得到充分发挥。
各级政府法制机构不仅肩负着依法审核本级政府制发的规范性文件的职责，而且还担负着对下级政府和本级政府部门的规范性文件进行备案审查的任务。但是，从我省实践看，目前，有些政府法制机构对备案的规范性文件只备不审，没有充分发挥备案监督的作用，使规范性文件备案审查制度形同虚设。此外，监督方法单一、工作缺乏主动性，对规范性文件只限于对报送备案的文件进行审查监督，对未报备的规范性文件没有采取积极有效的督促检查措施进行监督，使大量规范性文件游离于“审查监督”之外，违法文件得不到及时纠正，引发了一些不必要的“官与民”的矛盾和纠纷，损害了政府的公信力。
（三）问题成因
1、法律意识淡薄，思想认识模糊。
一些地方和部门的领导不能从加强政府层级监督、维护法制统一和政令畅通、依法行政和建设法治政府的高度深刻认识规范性文件的制发和报备工作，在文件制发工作中，只重视领导的意见，而忽视法律程序的规定；只突出地方和部门利益，而忽视维护法制统一的原则；只重视本部门制定的规范性文件的合法性问题，而忽视上级行政机关依法审查监督作用。在文件报备工作中，有的认为备案是多此一举，是给经济发展设置障碍，拒绝报备；有的对那些明显违法的文件故意不备案，以规避监督；有的行政机关认为制发规范性文件是其法定职权，对监督机构提出的审查意见熟视无睹、束之高阁。此外，工作人员备案审查意识不强，法律业务素质较低也是影响备案审查工作深入有效开展的重要原因之一。一些政府法制工作人员，工作中只重视对本级政府规范性文件的前置审查，而忽视了对下级政府和本级政府各部门报备文件的审查，没有将备案审查作为行政执法监督的重要方式加以有效运用。
2、规范性文件缺乏高位阶的法律规制。
规范性文件是一种影响社会生活方方面面的抽象行政行为，是行政机关进行有效行政管理的一种普遍方式。目前，由于我国尚且没有专门的法律、法规对规范性文件作出具体的规范，规范性文件缺乏高位阶的法律规制，致使长期以来对规范性文件的定义和制定程序没有明确规定，修改和废止也无严格限制。规范性文件内涵不明确、形式不确定、名称不统一，在实际工作中对规范性文件认定比较困难，制定机关常常将规范性文件当作普通行政文件处理，直接影响了文件制定机关在众多文件中进行遴选和报送备案，使违法和不当的规范性文件得不到及时纠正。之外，由于我省2004年省政府出台的规章《青海省规范性文件备案办法》，不仅未对规范性文件的制定作出明确的规定，而且对规范性文件备案作出的一些原则的规定，也缺乏具体措施和办法，不能适应和满足当前工作的需要，这也是造成规范性文件屡出状况的一个主要原因。
3、规范性文件备案审查机制不完善。
一是审查程序不健全。目前我省规范性文件备案审查的工作程序是：发文单位将制发的规范性文件在法定期限内报送法制机构审查，由法制机构对文件是否合法、适当进行审查。由于备案审查不是规范性文件生效的必然要件，致使审查机关难以掌握发文单位的发文情况，只能是对发文单位报送备案的文件进行审查，对发文单位漏报或故意隐瞒不报的文件难以监督。这种被动审查的方式极大地制约了备案审查工作的深入开展。二是审查意识不强。有的工作人员在思想上不重视，行动上不落实，工作拖拉，消极被动，更有甚者认为备案工作是搞形式主义，多此一举，因此对这项工作置之不理或被动应付了事，造成了规范性文件有件不备和备案不及时、不规范现象普遍存在。三是内部工作制度不健全、不严密，工作衔接不畅。有的地区和部门由于工作人员工作岗位变动快，工作未做到“无缝”衔接，新到岗人员不能及时掌握相关工作要求，造成了工作脱节；有的地区和部门由于内部工作制度不健全，发文机构和备案机构工作不衔接，负责发文的不负责备案，负责备案的不负责发文，造成文件不报备或者备案不及时的问题时有发生。
4、现有力量难以承担日益繁重的备案工作任务。
由于一些地区的领导对政府法制工作的重要性认识不足、重视不够，政府法制机构不健全，人员编制缺口大，专业人才匮乏，更谈不上在法制机构中确定专门的内设机构和专职人员负责规范性文件制定和备案审查工作，使得现有的机构设置、人员配置、经费安排等无法适应规范性文件制定和备案审查工作任务的需要。目前，全省各级政府法制工作机构普遍存在规格低、编制少的问题，大多数县级政府法制机构都是政府办公室的内设机构，甚至没有专职法制工作人员，法制机构不健全、工作人员少、工作经费短缺，严重影响了政府法制工作的正常开展，造成规范性文件制而不备、备而不审，制约了备案审查工作的有序开展。
三、加强我省规范性文件管理工作的措施与对策
规范性文件备案审查是一项政治性、政策性、专业性都比较强的工作，任务艰巨，责任重大。针对我省规范性文件管理中存在的诸多问题，为进一步加强我省规范性文件的管理，做好政府立法工作，我们建议：
1、加强组织领导，提高思想认识 。
规范性文件作为一种抽象行政行为，针对的是不特定的多数人，相对于具体行政行为而言，其不规范所带来的危害性更大、后果更严重。做好规范性文件备案工作，首先要解决思想认识问题，使各级领导干部全面理解、准确把握规范性文件的意义和作用，提高对规范性文件备案工作重要性、紧迫性的认识，在规范性文件的制发和监督管理上，真正做到高度重视，亲自过问，采取有力措施，抓好工作落实。
2、严格遵循法制统一原则。
规范性文件作为行政机关依法履行职能、有效实施行政管理的依据，必须严格遵循法制统一原则，不得与法律、法规和规章的规定相违背。对于制定没有法律、法规、规章依据而实践急需的规范性文件，也要按照依法行政、建设法治政府的要求，依据法律的基本精神和原则，在行政机关的法定职权范围内制定。行政机关不能在规范性文件中擅自设定影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的内容，尤其是违法设定行政许可、行政处罚、行政确认、行政事业性收费、行政强制措施等。
3、维护公民的知情权、参与权和监督权。
公民参与国家事务和社会事务是宪法赋予公民的权利，也是发展社会主义民主的客观要求。行政机关在制定规范性文件过程中，对于直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的重大事项，要积极采取措施，通过召开听证会、论证会等不同方式广泛征求社会的意见和建议，这是行政机关的法定义务。只有充分听取社会各阶层的意见和建议，了解掌握行政管理相对人的观点和态度，才能有的放矢，保证规范性文件的质量，使规范性文件更具可操作性，从而有利于规范性文件的顺利执行，达到行政管理的目的。
4、转变政府职能和管理方式，强化行政指导功能。
行政指导是由行政机关主动作出并经相对人的同意而发生作用的一种非强制性的行为方式，其目的在于引导公民、法人和其他组织按照政府的发展规划作出理性的选择。过去，政府习惯于用命令、处罚等手段管理社会和经济，虽然也起到了一定作用，但政府也为此付出了高昂的代价。行政指导作为一种非强制性措施，作为一种灵活、有效的行政管理手段，只有取得相对人的同意才能发挥作用，才能为相对人所接受，从而消除政府和相对人之间的对立情绪，增加人们对政府的信任感，改善相对人和政府之间的关系，降低政府的管理成本，提高行政效率。因此，行政机关应当适应健全完善市场经济体制、深化行政管理体制改革的需要，进一步转变政府职能和管理方式，充分发挥规范性文件的行政指导功能。
5、严格规范性文件制定程序，提高规范性文件质量。
制发规范性文件要严格执行广泛调研论证、公开听取意见、前置法律审核、集体讨论通过、公开公布等制定程序，切实提高规范性文件质量。制发规范性文件必须经法制机构进行前置法律审核，各级政府、各部门和单位的法制机构要认真做好本级政府、本部门和单位规范性文件的前置法律审核及发文后的上报备案工作，做到“有件必备”，确保所制发文件实体和程序的合法、适当。特别是制定与群众切身利益密切相关，为公民、法人或其他组织设定义务，涉及面广、影响大的规范性文件，必须深入调查研究，并通过在报刊、互联网上公布文件草案，召开论证会、听证会等方式充分听取各方意见，使规范性文件切合实际、针对性强、易于操作。
6、加大备案监督力度，增强规范性文件备案监督制度的执行力。
要严格规范性文件备案程序、时限和格式要求，将制发的规范性文件及时报送备案审查机关。各级政府法制机构要充分发挥备案审查监督职能，加大对报备文件的审查监督力度，做到有备必审、有错必纠，切实解决规范性文件有件不备和报备不及时、不规范等问题。要积极受理公民、法人和其他组织对规范性文件合法性的审查申请，及时予以答复。进一步健全完善规范性文件备案登记、情况通报、统计分析和责任追究等制度，加强对省政府各部门和下级政府规范性文件制定和备案审查工作的监督检查和指导力度。要通过定期检查、不定期抽查、考核评估等方式，及时纠正有件不备和报备不及时、不规范等问题。
7、建立健全规范性文件“三统一”制度。
规范性文件三统一制度，是指政府法制机构对政府部门制定的规范性文件，在公布前进行合法性审查，并统一登记、统一编制登记号，适时集中统一公布的法律服务制度。建立和实施规范性文件“三统一”制度，是贯彻《国务院关于加快法治政府建设的意见》的重要举措，对于加强规范性文件监督，保障公民知情权和政府信息公开，维护社会主义法制统一，全面推进依法行政，保障法律、法规和规章的正确实施，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。政府法制机构代表政府施行“三统一”制度，不是削弱或替代制定部门的职能，而是对部门规范性文件合法性的肯定，有利于提高规范性文件的权威性和执行力，是对制定部门履行职能的支持和辅助。
8、建立健全规范性文件监督管理制度。
着力建立健全规范性文件有效期制度、评估制度、清理制度和考核制度，形成规范性文件监督管理的长效机制。建立有效期制度，对规范性文件的施行作出“时效”的明确规定，防止和解决“红头文件”满天飞、终身制的诟病，有利于提高规范性文件质量，接受群众监督。建立评估制度，对规范性文件有效期届满后需要继续实施的，作出应当在该文件有效期届满前应进行评估的规定，以评估报告作为是否继续实施的依据，使规范性文件更加符合和适应形势与任务的需要，有利于发挥规范性文件在行政管理中的实效性。建立清理制度，对那些不符合依法行政要求、不适应形势任务发展需要的规范性文件及时进行清理，有利于维护政府的公信力。建立考核制度，将规范性文件制定和报备工作纳入行政机关依法行政和绩效考核之中，符合依法行政、建设法治政府的实际需要，有利于提高规范性文件的科学化管理水平。
9、切实注重机构建设和法制队伍建设。
在政府法制机构和制文单位中确定专门的内设机构和专职人员负责规范性文件的制定和备案审查工作，努力做到机构设置、人员配置、经费安排等适应规范性文件制定和备案审查工作的需要。要加强政府法制队伍建设，特别要注重突出政治性、政策性、专业性的要求，切实将业务精、作风硬、能力强的工作人员充实到政府法制队伍中，逐步解决目前存在的有些地区和部门政府法制工作人员没有经过专业培训、对规范性文件备案审查工作了解不多、业务素质达不到工作要求的突出问题，不断提高规范性文件备案审查工作人员的素质，提高备案审查工作的质量和效率。
10、加强宣传和培训，努力提高工作人员素质。
要通过加强监督检查、情况交流、经验推广、举办培训班等多种形式，进一步加强对规范性文件制定和备案审查制度的学习、宣传和培训力度。要强化学法、用法培训工作，扩大培训范围，不仅要加强对领导干部的培训，更要注重对法制工作人员的培训，注重对负责起草规范性文件工作人员的培训，增强其学法、用法意识。各级政府及部门规范性文件工作人员，要切实加强学习和研究，努力提高自身的理论水平和实践水平，不断提高自身的综合素质。
实践证明，法治政府的概念中蕴含着责任政府的内涵，没有责任的行政，没有责任保障的行政，不是真正意义上的依法行政。行政责任为行政权力的运行设置了法定轨道，保证行政权力的运行不出轨，不失控，不缺位，不越位，不滥用，不怠用，不侵权，不谋私，以促进依法行政水平的提高。这正是《全面推进依法行政实施纲要》将权责统一确立为依法行政的一项基本要求的法律目的。为此，规范性文件的制定和报备，一定要按照依法行政、法治政府建设的要求，建立好相关制度，执行好相关规定，履行好相关职责，发挥行政责任对于行政权力的监督制约作用，实现权责统一，才能保证法制统一、政令畅通。
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