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警察执法公信力越高,执法过程中伴随的服从与配合就越多,反之则会无端拉高执法成本,最终为此付出代价的,将会是我们全体社会成员。 在新的社会条件下,治安执法的公信力只能来源于程序上的公正性。然而,我国目前的治安执法程序并未对程序公正给予充分的关注,其典型表现之一是没有为律师介入治安执法留出必要的制度空间。 律师介入治安执法活动的必要性和客观性 从广泛的意义上讲,律师介入治安执法可能发生在两种场合:一是在公安机关作出治安处罚决定之前；二是在治安处罚决定作出之后。目前,第二种场合下的律师参与已经有一定的法律依据。 我国行政诉讼法和《拘留所条例》规定,当事人及其法定代理人可以委托诉讼代理人；代理诉讼的律师,有权查阅、复制本案有关材料；有权向有关组织和公民调查、收集与本案有关的证据；律师持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函可以会见被拘留人。相比之下,治安处罚决定作出之前律师介入治安执法的空间则更为逼仄。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》,当事人除了在听证活动中可以委托1至2人代理参加听证外,律师基本上再无介入治安执法的余地。 本文所谓的“律师介入治安执法”,主要针对公安机关作出治安处罚前的场合。治安执法将律师拒之门外,既不利于当事人行使法定权利,客观上也造成了治安执法程序的封闭性,最终损害的是治安执法的公信力和正当性。因此,应当从制度上为律师介入治安执法提供明确的法律依据。 律师介入治安执法活动,可以切实维护当事人合法权益。随着法律日益专业化和体系化,普通公民不可能熟知治安管理方面的法律规定,一旦发生可能违反治安管理处罚法、面临被处罚的情形,最需要在第一时间获得全面、准确的相关法律知识。尤其是在当事人人身自由权受到限制或暂时剥夺的情况下,律师的及时介入显得尤为迫切。 律师介入治安执法,是监督相关行政机关依法行政的最有效机制。根据我国治安管理处罚法,人民检察院可以对公安机关及人民警察的治安执法活动行使法律监督权。然而,由于对治安执法活动实施监督的具体部门、监督的方式和程序均不明确,治安执法的检察监督在实践中基本上形同虚设。律师的介入,则可以在很大程度上弥补这一不足。律师受当事人或其家属委托,作为提供法律服务的社会力量参与到治安执法中,不仅可以缓冲执法机关和当事人之间的紧张关系,而且可以有效防止行政执法机关滥用职权,有利于实现依法行政。 大陆法系国家基本实现行政拘留的司法裁决 治安处罚是当今中国警察权对普通公民最直接和最频繁的作用方式,处罚形式包括警告、罚款、行政拘留和吊销公安机关发放的许可证,处罚后果牵动作为公民基本权利的财产权或者人身自由权。其中,行政拘留更是直接剥夺公民的人身自由,其期限通常为15天,在合并执行时可以长达20天。与其造成的权利剥夺后果相适应,构建公平、公正、公开的行政拘留决定程序显得尤为迫切。 从国际社会来看,干预公民人身自由权利的行政措施目前已纷纷转向法官裁决。英美国家不存在独立的“行政处罚”体系,类似于行政拘留的限制人身自由的处罚均由法院作出。 在大陆法系,在行政处罚与刑罚的关系上,有两种处理方式:第一种是将行政处罚理解为国家对公民、组织违反行政法规范,破坏行政管理秩序的行为所给予的处罚,刑罚属于行政罚的一种。 在日本,对违反行政义务者处以刑罚或者罚款,前者称为“行政刑罚”,后者称为行政上的“秩序罚”。日本的“秩序罚”的适用范围很小,只有罚款一种。对公民短期限制人身自由的处罚均由地方法院作出。 我国台湾地区秩序罚的范围相对较广,处罚主体是行政机关,法院只是在例外情况下行使秩序罚的处罚权。但是,根据1991年开始施行的“社会秩序维护法”,警察机关的秩序罚决定权受到削弱,目前仅限于罚款、申诫、单处或者并处没收以及免除处罚。而行政拘留案件,根据该法第45条的规定,“警察机关于讯问后,应即移送(法院)简易庭裁定。”第二种是将行政处罚理解为刑事法体系以外的惩治行政违法行为的处罚措施和程序,刑罚与行政处罚明确分离。 在德国,二战前警察机关可以作出限制人身自由的行政处罚,但二战后只能由法院作出,行政机关不得作出限制人身自由的处罚。 可见,无论如何处理行政处罚与刑罚的关系,目前大陆法系国家基本上实现了行政拘留的司法裁决。在这一问题上,只有奥地利和芬兰准许行政机关在没有充分的法院监督的情况下实施拘留。但是,由于不符合《公民权利和政治权利国际公约》第9条的精神,在加入公约时,奥地利和芬兰特地为此提交了保留。 治安执法应为律师介入留出制度空间 在我国,行政拘留由行政机关作出,有其历史原因。自清末1908年《违警律》规定了拘留,并规定由“警察官署”作出决定,北洋政府和民国时期的《违警罚法》都继承了这一传统。新中国的行政处罚制度受到了前苏联的影响,但在行政拘留方面,并没有借鉴前苏联由法院作出拘留决定的做法,而是沿袭传统,将公安机关作为行政拘留决定主体。 行政拘留由行政机关还是法院决定,要在尊重本国国情和传统的基础上做出理性选择。但是,由法院裁决涉及公民人身自由的处罚措施,司法程序固有的中立、开放和公开的优点也自然惠及行政拘留,这些优点是我国治安执法中也可以借鉴的。例如在行政听证人员的选择上,可以逐渐向社会公众开放,吸收并逐渐增大普通公民的比例,增强听证主体的中立性。然而,在所有为此采取的举措中,律师介入治安执法,则是实现行政执法程序中立、开放和公开的最基本要求。 试想,一个不能向律师开放的程序,又如何能够实现向社会公众的开放呢?因此,当务之急是为律师介入治安执法开辟相对稳固的制度化空间,比如,可以明确规定当事人在受到第一次盘问后即可委托律师介入治安执法活动,律师可以会见人身自由暂时受到限制的当事人,为当事人提供法律咨询,代理申辩、控告,向执法机关了解当事人涉嫌违法的法律根据和案件有关情况,提出意见等。 |
