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2016年2月21日，中央公布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》指出：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”意见一公布，引发了社会的广泛关注和讨论。 从《意见》颁布的目的看，打开小区和单位大院是为了治理中国城市交通的“肠梗阻”，打开城市微循环，是解决城市拥堵的重要举措。从城市建设理念看，国际上几乎所有发达国家已对开放街区的理念达成共识。但为何此《意见》一出引发如此大的争议？我想根源在于《意见》引发了居民对个人权益的担忧，包括小区内公共资源的共有权、道路通行安全、小区内停车、噪音、空气质量等。因此，保障居民各项合法权益，是《意见》得以贯彻实施和推行的重要前提。 第一、小区内公共资源的归属权 《物权法》第73条明确规定“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公共设施和物业服务用房，属于业主共有”。也就是说在现有的法律体系下，建筑区内的道路、绿地以及其他公共场所除非另有规定属于城镇或个人外，属于业主共有。业主在购买房屋时，已经为公共的道路、绿地、公共设施等支付了大笔公摊费用。打开住宅小区的院墙，内部道路公共化事实上侵犯了小区居民对小区内部公共资源的共有权。 对此，有专家提出已有小区是否开放，可由全体业主共同决定。 但问题在于，《物权法》并未规定可以通过民主协商的方式，实现小区公共资源共有权的让渡。其次，全体业主共同协商，受小区居民的知识水平、协商能力、对协商规则的了解等等一系列条件的限制，协商的效果令人担忧。北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波认为可以选择住宅小区土地使用权70年到期时再变更，或小区住宅楼已经无法居住需重建时再变更。这种方案虽然可行，但需要更长的时间。这一问题的解决，从根本上还是需要从法律上作出回应，既要保护法律权威又贯彻《意见》的规定。 第二、通行安全权 小区道路的主要功能是供小区内居民的通行，人行为主车行为辅。在车辆稀少的情况下，小区居民通行的安全能得到较大程度的保障，而内部道路公共化，对小区居民的通行安全造成了威胁，增加居民通行风险。开放街区制，需要从法律上保障居民通行安全。一些国家的做法也给我们提供了很好的借鉴，比如芝加哥的法律规定，小区内部（无论是封闭还是开放小区）限速每小时25英里，而非高速的干道限速一般为每小时40英里。其次，限制外部车辆流量或让司机减速，用小型环岛取代十字路口，减少干线和小区道路的进出口。还有很多小区在高峰时段通过设置禁止转弯进入的路标，禁止路过车辆拐入小区。 第三、小区内停车 由于历史原因，多数老旧小区，并未配备专门的停车场，车辆只能停在地面上，公共道路变成了公共停车场。地面停车占用原本用于通行的道路资源，让道路通行变得更加困难。很多道路只能单行通车，遇到交叉路口或者车辆交汇极易造成拥堵。内部道路公共化之后，小区内的停车问题如何解决？道路旁边停车是否要受到的处罚？需要《道路交通安全法》等法律法规作出回应。 第四、噪音、空气质量 虽然我国法律并未将空气和安静的居住环境作为一种权益来保障，但却和小区居民的生活质量息息相关。这就好比位于小区中间位置的楼盘定价更高一样，其中包含的不仅有更好的景观，还有更为安静隐秘的环境和相对好的空气质量。内部道公共化让所有的楼盘的居民都暴露在车流通行的外部环境中，这部分权益如何保障。我想也需要对小区内通行车辆的鸣笛规则等等作出更为细致的规定，保证对居民的影响降到最低。 总之，《意见》的贯彻实施，需要一系列法律配套，在保障居民的各项合法权益的前提下进行。只有如此，居民方能自觉参与到“开放制街区”的建设中。 最高人民法院民一庭庭长程新文2月23日在答记者问时表示，“目前，党中央、国务院提出的这一《意见》属于党和国家政策层面的问题，涉及包括业主在内有关主体的权益保障，还有一个通过立法实现法治化的过程。” 我们对此充满期待。 |
